《法典草案》5年追責期限應作限縮理解
【谷騰環保網訊】行政處罰追訴時效，是指對違法行為人的違反行政管理秩序的行為追究行政責任、給予行政處罰的有效期限。行政機關超過法律規定的期限未發現違法行為的，對當時的違法行為人不再給予行政處罰。
《生態環境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）公開征求意見。《法典草案》第1050條第1款規定，造成環境污染、生態破壞的違法行為在五年內被發現的，應當依法予以行政處罰。該條的依據是《行政處罰法》第36條第1款的規定：違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規定的除外。
行政處罰規定時效制度，旨在尋求提高社會效率與維系社會秩序穩定之間實現恰當平衡，同時督促行政機關依法及時履行行政處罰職責。對于造成環境污染、生態破壞的違法行為規定五年的追責期限，體現了對特殊領域違法行為從嚴追責的立法傾向。
《行政處罰法》與《法典》的關系
首先，《行政處罰法》作為行政處罰領域的基本法，確立處罰種類、程序、原則等核心框架，具有普遍約束力。《法典草案》針對生態環境管理領域設定具體處罰規則，需以《行政處罰法》確立的權限邊界和程序要求為前提，不得突破其基本規范。當《法典草案》與《行政處罰法》出現沖突時，基于基本法優先原則，應優先適用《行政處罰法》的規定。《行政處罰法》與《法典草案》沖突時，不適用特別法優于一般法、新法優于舊法之規則，否則，《行政處罰法》將被所有單行法律架空。如，《法典草案》若突破處罰種類限制或程序要求，其條款將無效。
其次，《行政處罰法》承擔總則功能，確立過罰相當、處罰與教育結合等基本原則。《法典草案》則在分則層面細化違法行為構成要件、特殊程序規則，形成“一般法+特別法”的立法結構。《行政處罰法》通過設定裁量基準實現基本原則，第32條規定了從輕、減輕處罰的情形，約束單行法的實施，而《法典草案》則結合生態環境領域特點在法定幅度內制定細則。
第三，《行政處罰法》與《法典草案》是程序與實體的銜接。《行政處罰法》側重程序正義，如證據規則、聽證制度等，《法典草案》則更多規定實體認定標準，如違法行為的構成要件等。《行政處罰法》作為行政處罰領域的基礎性法律，既確立了普遍適用的核心規則，又通過特定條款保留例外情形，形成“優先適用為主、例外規定為輔”的規范體系。在執法辦案時，凡規定“例外”的情況下，《行政處罰法》的優先適用性受到一定的抑制，執法機關應當優先適用“例外”規定。
五年追責期限應作限縮理解
《法典草案》第1050條第1款規定，造成環境污染、生態破壞的違法行為在五年內被發現的，應當依法予以行政處罰。對于五年的追責期限，應作限縮理解。
首先，按照《行政處罰法》第36條第1款的規定，只有涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追責期限才能延長至五年。針對涉及公共安全與金融秩序的行為，延長追責期旨在強化社會整體利益保護，體現行政處罰的預防與威懾功能。對于《法典草案》規定的“造成環境污染、生態破壞的違法行為”，應與《行政處罰法》中“公民生命健康安全、金融安全且有危害后果”的危害性相當。如，環境污染行為應與食品安全、醫療事故等公民生命健康安全危害程度相當，并由生態環境主管部門承擔舉證責任，避免濫用五年時效條款。
其次，應在《法典草案》中明確，生態環境違法行為未造成危害后果的，或僅存在風險的，不適用5年的追責期限規定。如，《法典草案》第1087條“違反本法規定，未向社會公開或者不如實公開污染物排放信息、溫室氣體排放信息等生態環境信息的，生態環境主管部門或者其他負有生態環境監督管理職責的部門、機構責令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款，并予以公告；拒不改正的，責令限制生產、停產整治”的規定，屬于行為罰，仍應規定兩年的追責期限。當然，對違法行為同時涉及多領域的，應優先適用最長期限規則。
再次，要注意追責期限的起算時間節點。《行政處罰法》規定，發現違法行為的主體是處罰機關或有權處罰的機關。違法行為的發現時間一般是行政機關的立案時間，而非行政機關作出行政處罰的時間。對追責期限的理解，通常為行政機關只要啟動調查、取證和立案程序，均可視為發現。群眾舉報后被認定屬實的，發現時效以舉報時間為準。對于違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。如建設項目未驗先投的違法行為，按照生態環境部《關于“未驗先投”違法行為行政處罰新舊法律規范銜接適用問題的意見》（環法規函〔2019〕121號）精神，應為繼續狀態。當然，如果違反行政管理秩序的行為在行為發生的追責期內已被行政機關發現，但違法行為在追責期內未被查處或者違法行為人逃避處罰，在追責期后行政機關將其查處，仍應當依法給予行政處罰。
作者單位：濟南市生態環境保護綜合行政執法支隊
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