【谷騰環保網訊】《中共(gong)中央 國(guo)(guo)務院(yuan)(yuan)關于全面(mian)推進美麗中國(guo)(guo)建設(she)的意(yi)見》提出“加強(qiang)生態(tai)保(bao)護修(xiu)復監(jian)管(guan)制度建設(she)，強(qiang)化統一監(jian)管(guan)”。近年來，我國(guo)(guo)生態(tai)保(bao)護修(xiu)復監(jian)管(guan)取(qu)得積(ji)極進展(zhan)，但也(ye)存在一些問(wen)題(ti)。如何切實加強(qiang)生態(tai)保(bao)護修(xiu)復監(jian)管(guan)，為子孫后代留下(xia)山清水秀的生態(tai)空(kong)間？中國(guo)(guo)環境報記者(zhe)專(zhuan)訪(fang)中國(guo)(guo)政法(fa)大學(xue)(xue)民(min)商經濟法(fa)學(xue)(xue)院(yuan)(yuan)副(fu)院(yuan)(yuan)長、生態(tai)與資(zi)源法(fa)治研究(jiu)中心主任于文軒。

中國環境報：目前來看，加強生態保護修復統一監管有哪些法律政策依據和制度保障？

于文軒：2023年召開(kai)的全國生(sheng)態(tai)(tai)(tai)環(huan)境保護大會上強調，要在生(sheng)態(tai)(tai)(tai)保護修(xiu)復(fu)上強化統一監管(guan)，強化生(sheng)態(tai)(tai)(tai)保護修(xiu)復(fu)監管(guan)制度(du)建設，加強生(sheng)態(tai)(tai)(tai)狀況監測評(ping)估，開(kai)展生(sheng)態(tai)(tai)(tai)保護修(xiu)復(fu)成效評(ping)估，強化自然保護地、生(sheng)態(tai)(tai)(tai)保護紅線督察執法(fa)。

在立法(fa)(fa)層面，新修(xiu)訂的(de)環境(jing)保(bao)護(hu)法(fa)(fa)規定(ding)，國務(wu)院(yuan)環境(jing)保(bao)護(hu)主管(guan)部門，對全國環境(jing)保(bao)護(hu)工(gong)作(zuo)實施統一監督管(guan)理(li)。在其他生(sheng)態(tai)(tai)環境(jing)保(bao)護(hu)領(ling)域的(de)立法(fa)(fa)，特別是黨(dang)的(de)十八大以(yi)來(lai)頒布的(de)生(sheng)態(tai)(tai)環境(jing)保(bao)護(hu)立法(fa)(fa)中(zhong)，也都有落實生(sheng)態(tai)(tai)保(bao)護(hu)修(xiu)復(fu)統一監管(guan)的(de)規定(ding)。

 在政(zheng)策層面，《中(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)央(yang)(yang) 國(guo)務院(yuan)關于深入打好污染(ran)防治攻堅戰(zhan)的意(yi)見》明(ming)確要(yao)求，“加強生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護修復監督(du)評(ping)估”，“強化生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護監管(guan)”。《中(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)央(yang)(yang) 國(guo)務院(yuan)關于全面推進美麗中(zhong)(zhong)國(guo)建設的意(yi)見》再(zai)次明(ming)確“嚴格對所有者、開發(fa)者乃至監管(guan)者的監管(guan)，及時(shi)發(fa)現和查處各類(lei)生(sheng)(sheng)(sheng)態破壞事(shi)件，堅決杜(du)絕生(sheng)(sheng)(sheng)態修復中(zhong)(zhong)的形式主義。”這些要(yao)求為生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護修復統(tong)一監管(guan)提(ti)供(gong)了重要(yao)的政(zheng)策依據。

生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護(hu)(hu)修(xiu)復(fu)(fu)(fu)(fu)工作(zuo)具有(you)系統性(xing)、整(zheng)體性(xing)、全局(ju)性(xing)特征，目前的一(yi)些制度(du)(du)和(he)(he)措施(shi)發(fa)揮了重要的作(zuo)用。例(li)如，中(zhong)央(yang)生(sheng)(sheng)(sheng)態環境(jing)保(bao)護(hu)(hu)督(du)察是監督(du)生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護(hu)(hu)修(xiu)復(fu)(fu)(fu)(fu)工作(zuo)有(you)效開展的重要保(bao)障，有(you)助于及時發(fa)現生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護(hu)(hu)修(xiu)復(fu)(fu)(fu)(fu)工作(zuo)中(zhong)存在的問(wen)題，督(du)促行政(zheng)機關依法積極履職(zhi)，提高生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護(hu)(hu)修(xiu)復(fu)(fu)(fu)(fu)的成效。另外，生(sheng)(sheng)(sheng)態環境(jing)監測、生(sheng)(sheng)(sheng)態狀況評估、生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護(hu)(hu)修(xiu)復(fu)(fu)(fu)(fu)成效評估、監督(du)執法檢查、生(sheng)(sheng)(sheng)態破壞事件調(diao)查處理等制度(du)(du)和(he)(he)措施(shi)，也(ye)是生(sheng)(sheng)(sheng)態保(bao)護(hu)(hu)修(xiu)復(fu)(fu)(fu)(fu)工作(zuo)順(shun)利開展的制度(du)(du)保(bao)障。

中國環境報：此前，生態環境部表示，發現國家級自然保護區重點問題5000多個，5個生態保護紅線監管試點省份生態破壞問題79個。這些問題都有哪些類型？出現這些問題的主要原因是什么？

于文軒：自2017年以(yi)來，生態環(huan)境部門(men)聯合多部門(men)共同開展“綠盾行動”，對自然保護地實施強化(hua)監(jian)督，取得顯著成效，但同時也發(fa)現了不(bu)少問題(ti)。總(zong)結起(qi)來，這些問題(ti)主要包括(kuo)違規建設(she)、非法開發(fa)利用(yong)資源、非法排污等情(qing)況(kuang)。

違(wei)(wei)規建(jian)設(she)，主要是指違(wei)(wei)反(fan)相關(guan)法律規定，在(zai)自(zi)然保(bao)護(hu)區內開展開發(fa)建(jian)設(she)活動(dong)。近年來(lai)，在(zai)自(zi)然保(bao)護(hu)區內違(wei)(wei)規建(jian)設(she)的現(xian)象屢禁(jin)不止，比如(ru)震驚全國(guo)的秦嶺(ling)違(wei)(wei)建(jian)別墅事件(jian)。

非法開(kai)發(fa)利用(yong)資(zi)(zi)源，主(zhu)要是指違反相(xiang)關法律規定，在(zai)自(zi)(zi)然保(bao)(bao)護(hu)區內實(shi)施(shi)礦(kuang)產、森(sen)林、漁業(ye)等(deng)資(zi)(zi)源的(de)開(kai)發(fa)利用(yong)活動，造成(cheng)嚴(yan)(yan)重(zhong)的(de)生(sheng)態(tai)破壞(huai)。近(jin)年來，我國發(fa)生(sheng)不少在(zai)自(zi)(zi)然保(bao)(bao)護(hu)區內非法開(kai)采(cai)(cai)(cai)的(de)刑事案(an)件。例(li)如，在(zai)大熊貓(mao)國家公園內盜采(cai)(cai)(cai)礦(kuang)產資(zi)(zi)源，并進行碎石、砍樹、硬化路(lu)面(mian)等(deng)施(shi)工作業(ye)，嚴(yan)(yan)重(zhong)破壞(huai)核(he)心(xin)保(bao)(bao)護(hu)區生(sheng)態(tai)環境；違反自(zi)(zi)然保(bao)(bao)護(hu)區管(guan)理法規，進入自(zi)(zi)然保(bao)(bao)護(hu)區實(shi)施(shi)盜采(cai)(cai)(cai)水晶石的(de)行為，造成(cheng)了自(zi)(zi)然保(bao)(bao)護(hu)區核(he)心(xin)區環境資(zi)(zi)源嚴(yan)(yan)重(zhong)損毀(hui)的(de)后果。

非法(fa)(fa)排(pai)污，主(zhu)要是指(zhi)違反相關法(fa)(fa)律規定，在(zai)(zai)(zai)自然(ran)(ran)(ran)保(bao)護(hu)區(qu)內(nei)(nei)非法(fa)(fa)排(pai)放污染(ran)物(wu)。在(zai)(zai)(zai)實踐中，在(zai)(zai)(zai)自然(ran)(ran)(ran)保(bao)護(hu)區(qu)內(nei)(nei)非法(fa)(fa)排(pai)污的行為時(shi)有發(fa)生。例如，陜西龍門(men)煤化工有限責任公司在(zai)(zai)(zai)黃(huang)河(he)濕(shi)地(di)省(sheng)級自然(ran)(ran)(ran)保(bao)護(hu)區(qu)內(nei)(nei)的黃(huang)河(he)韓城龍門(men)段(duan)干(gan)流河(he)道內(nei)(nei)長期非法(fa)(fa)傾(qing)倒、堆積(ji)采礦廢石、建筑垃圾、礦渣等固(gu)體廢物(wu)，距黃(huang)河(he)濕(shi)地(di)省(sheng)級自然(ran)(ran)(ran)保(bao)護(hu)區(qu)核心(xin)區(qu)邊界最近(jin)處僅300余(yu)米，嚴(yan)重破壞自然(ran)(ran)(ran)保(bao)護(hu)區(qu)的生態環境，并(bing)威(wei)脅黃(huang)河(he)水質。

之(zhi)所以存在(zai)這些(xie)問題(ti)，主要原因包括三個方(fang)面(mian)。一(yi)(yi)是(shi)在(zai)管(guan)理(li)體制(zhi)方(fang)面(mian)，生(sheng)態保(bao)(bao)護(hu)(hu)修(xiu)復監管(guan)協(xie)調(diao)機(ji)制(zhi)有(you)待完善，部(bu)門職(zhi)責存在(zai)交叉或(huo)空白，統籌協(xie)調(diao)和(he)信息共享機(ji)制(zhi)尚不完善。二是(shi)生(sheng)態環(huan)境(jing)保(bao)(bao)護(hu)(hu)與資源(yuan)開發(fa)利用(yong)矛盾(dun)未能得到很(hen)好的解決。一(yi)(yi)些(xie)地區(qu)推進生(sheng)態保(bao)(bao)護(hu)(hu)修(xiu)復的意識不強(qiang)，未能將生(sheng)態環(huan)境(jing)保(bao)(bao)護(hu)(hu)理(li)念有(you)機(ji)地融入經(jing)濟社會發(fa)展之(zhi)中，未能妥善協(xie)調(diao)區(qu)域經(jing)濟發(fa)展與生(sheng)態環(huan)境(jing)保(bao)(bao)護(hu)(hu)之(zhi)間的關系。三是(shi)生(sheng)態保(bao)(bao)護(hu)(hu)修(xiu)復形(xing)式(shi)主義依然存在(zai)，一(yi)(yi)些(xie)地方(fang)以修(xiu)復之(zhi)名行(xing)生(sheng)態破(po)壞之(zhi)實(shi)，或(huo)是(shi)在(zai)生(sheng)態保(bao)(bao)護(hu)(hu)修(xiu)復工作中重(zhong)人工修(xiu)復、輕自然恢復，重(zhong)前期建設(she)、輕后期管(guan)護(hu)(hu)，嚴重(zhong)影響生(sheng)態保(bao)(bao)護(hu)(hu)修(xiu)復效果。

中國環境報：習近平總書記強調，要“堅決杜絕生態修復中的形式主義，決不允許打著生態建設的旗號干破壞生態的事情”。您認為當前生態保護修復工作中存在哪些形式主義？

于文軒：通過第(di)三輪第(di)一批中(zhong)央生(sheng)態環境保護(hu)(hu)督察集中(zhong)通報的典(dian)型案例可見，當前生(sheng)態保護(hu)(hu)修復工作(zuo)(zuo)存在的履職不力(li)、整改不到位甚(shen)至弄虛(xu)作(zuo)(zuo)假等問(wen)題，嚴重(zhong)影(ying)響生(sheng)態保護(hu)(hu)修復的工作(zuo)(zuo)成效。

生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)監(jian)管的首(shou)要責(ze)任主體(ti)是政(zheng)(zheng)(zheng)府。地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府如果(guo)未能依法履(lv)行(xing)生(sheng)態(tai)保(bao)護(hu)(hu)修復職責(ze)，在監(jian)督(du)管理過(guo)程中(zhong)存(cun)(cun)在疏漏甚(shen)至(zhi)有意(yi)為(wei)之的不(bu)(bu)作為(wei)，就會(hui)導致環(huan)境(jing)公共利益(yi)受到(dao)損害。甘肅省(sheng)白銀市一些縣(xian)(xian)區違規(gui)開采(cai)礦(kuang)產，毀壞林地(di)，生(sheng)態(tai)保(bao)護(hu)(hu)修復不(bu)(bu)到(dao)位，但地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府在涉(she)事主體(ti)停止生(sheng)產后未組(zu)織和監(jian)督(du)其開展生(sheng)態(tai)保(bao)護(hu)(hu)修復工作。根據黃(huang)河(he)保(bao)護(hu)(hu)法規(gui)定，黃(huang)河(he)流(liu)域縣(xian)(xian)級以上地(di)方(fang)(fang)人民政(zheng)(zheng)(zheng)府應當加強對礦(kuang)山的監(jian)督(du)管理，督(du)促采(cai)礦(kuang)權人履(lv)行(xing)礦(kuang)山污(wu)染(ran)防治(zhi)和生(sheng)態(tai)修復責(ze)任，并(bing)因地(di)制宜采(cai)取消除地(di)質災害隱患、土地(di)復墾、恢復植被、防治(zhi)污(wu)染(ran)等措施(shi)，組(zu)織開展歷(li)史(shi)遺留礦(kuang)山生(sheng)態(tai)修復工作。然而(er)，地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府違反規(gui)定，存(cun)(cun)在懶(lan)政(zheng)(zheng)(zheng)、怠(dai)政(zheng)(zheng)(zheng)情形，對地(di)方(fang)(fang)生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)(hu)造成不(bu)(bu)利影響。

整(zheng)改(gai)不到位也(ye)是困(kun)擾生(sheng)態保(bao)護修(xiu)復(fu)工作的一(yi)個(ge)突出(chu)問(wen)題(ti)。青海(hai)省(sheng)海(hai)北州一(yi)些地(di)方在(zai)礦(kuang)山生(sheng)態環境(jing)綜合整(zheng)治(zhi)(zhi)(zhi)中(zhong)，歷(li)史(shi)遺留采坑、渣山治(zhi)(zhi)(zhi)理(li)不到位，治(zhi)(zhi)(zhi)理(li)修(xiu)復(fu)問(wen)題(ti)突出(chu)。根據礦(kuang)山地(di)質環境(jing)保(bao)護規定，開采礦(kuang)產資源造成(cheng)礦(kuang)山地(di)質環境(jing)破壞(huai)的，由(you)采礦(kuang)權(quan)人負責治(zhi)(zhi)(zhi)理(li)恢(hui)復(fu)，治(zhi)(zhi)(zhi)理(li)恢(hui)復(fu)費用列入(ru)生(sheng)產成(cheng)本。遺憾的是，整(zheng)改(gai)方案(an)和目標(biao)未能嚴(yan)格落(luo)實，沒有達到預期的生(sheng)態保(bao)護修(xiu)復(fu)效果(guo)。

以弄虛(xu)作假手段(duan)掩蓋違(wei)(wei)法(fa)違(wei)(wei)紀行為，也是影響生態保護(hu)修(xiu)復(fu)有(you)效(xiao)開展(zhan)的(de)一個重(zhong)要原因。河南省三門峽(xia)城鄉示(shi)范區以河道(dao)生態保護(hu)修(xiu)復(fu)之(zhi)名，違(wei)(wei)規占(zhan)用(yong)(yong)(yong)耕(geng)(geng)(geng)(geng)地(di)挖(wa)湖(hu)造景。根據2020年9月印發的(de)《關于堅決制止耕(geng)(geng)(geng)(geng)地(di)“非農化”行為的(de)通(tong)知》，禁止以河流(liu)、濕地(di)、湖(hu)泊(bo)治理為名，擅自占(zhan)用(yong)(yong)(yong)耕(geng)(geng)(geng)(geng)地(di)及永久基本(ben)農田挖(wa)田造湖(hu)、挖(wa)湖(hu)造景。地(di)方(fang)政府(fu)卻借生態保護(hu)修(xiu)復(fu)之(zhi)名，行非法(fa)開發建設之(zhi)實，違(wei)(wei)規占(zhan)用(yong)(yong)(yong)耕(geng)(geng)(geng)(geng)地(di)，違(wei)(wei)反相關法(fa)律(lv)和政策，是典型(xing)的(de)弄虛(xu)作假行為。

中國環境報：2018年召開的全國生態環境保護大會強調，“生態環境部門要履行好職責，統一政策規劃標準制定，統一監測評估，統一監督執法，統一督察問責。”如何把“四統一”融入生態保護修復統一監管工作中？

于文軒：在生態保護修復(fu)統一(yi)監管工作中融入(ru)“四統一(yi)”要(yao)求(qiu)，可(ke)主要(yao)從兩個(ge)方面入(ru)手。

一(yi)方面(mian)，應(ying)注重生(sheng)態(tai)(tai)保(bao)護(hu)修復統一(yi)監(jian)(jian)管(guan)工作各個環(huan)(huan)節的(de)系統性、整體性和(he)(he)協調性，以全(quan)局(ju)的(de)視角統籌規范(fan)(fan)(fan)標準(zhun)制(zhi)定(ding)、監(jian)(jian)測(ce)評估、監(jian)(jian)督(du)執(zhi)法、督(du)察(cha)問責。在規范(fan)(fan)(fan)標準(zhun)的(de)制(zhi)定(ding)環(huan)(huan)節，應(ying)充(chong)分考慮生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)(huan)境質量狀況、社會經濟發展水(shui)平、生(sheng)態(tai)(tai)保(bao)護(hu)修復等(deng)實際(ji)情況，科學地制(zhi)定(ding)相關規范(fan)(fan)(fan)和(he)(he)標準(zhun)。在監(jian)(jian)測(ce)評估環(huan)(huan)節，應(ying)嚴格(ge)遵(zun)守法律(lv)規范(fan)(fan)(fan)和(he)(he)標準(zhun)，為(wei)監(jian)(jian)督(du)執(zhi)法和(he)(he)督(du)察(cha)問責提供客(ke)觀(guan)依(yi)據(ju)。監(jian)(jian)督(du)執(zhi)法應(ying)以監(jian)(jian)測(ce)評估為(wei)依(yi)據(ju)，實現依(yi)法執(zhi)法、科學執(zhi)法。督(du)察(cha)問責應(ying)依(yi)法開(kai)展，對于發現的(de)問題及時(shi)通報整改，推動法律(lv)規范(fan)(fan)(fan)的(de)有效(xiao)實施，提高(gao)生(sheng)態(tai)(tai)保(bao)護(hu)修復成效(xiao)。

另一(yi)方面，應特別注意(yi)(yi)落(luo)實主體責任(ren)。將“四統一(yi)”要求融入生態保護修復統一(yi)監(jian)管工作，有利于提高監(jian)管效率，更好地保護和修復生態環境。同時，相關主體應秉持(chi)起(qi)高度的責任(ren)意(yi)(yi)識，承(cheng)擔與其(qi)職權相匹(pi)配的責任(ren)。

中國環境報：針對當前存在的問題，如何以加強生態保護修復統一監管為突破口，提升生態系統多樣性、穩定性、持續性？

于文軒：我認為(wei)可著重(zhong)從(cong)幾個方面入(ru)手，加強生態(tai)保護(hu)修復統一(yi)監管。

一是健全生(sheng)態(tai)(tai)保(bao)(bao)(bao)(bao)(bao)護(hu)修復政策法(fa)(fa)規標(biao)準體(ti)系(xi)。目前，我國在(zai)生(sheng)物(wu)多樣性保(bao)(bao)(bao)(bao)(bao)護(hu)、農(nong)村(cun)生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)(bao)(bao)(bao)護(hu)等方面(mian)(mian)的(de)規范(fan)體(ti)系(xi)不(bu)健全，自然保(bao)(bao)(bao)(bao)(bao)護(hu)地(di)立(li)法(fa)(fa)的(de)效力層級(ji)較(jiao)低，致使實踐中生(sheng)態(tai)(tai)保(bao)(bao)(bao)(bao)(bao)護(hu)修復監管(guan)工作缺(que)乏明確、有力的(de)法(fa)(fa)律依據(ju)，影響監管(guan)效果。為(wei)此(ci)，應繼續推動自然保(bao)(bao)(bao)(bao)(bao)護(hu)地(di)、生(sheng)物(wu)多樣性保(bao)(bao)(bao)(bao)(bao)護(hu)、農(nong)村(cun)生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)(bao)(bao)(bao)護(hu)、生(sheng)物(wu)安全等領(ling)域的(de)立(li)法(fa)(fa)，完善生(sheng)態(tai)(tai)保(bao)(bao)(bao)(bao)(bao)護(hu)監管(guan)方面(mian)(mian)的(de)法(fa)(fa)規標(biao)準體(ti)系(xi)。

二是完(wan)善(shan)生(sheng)(sheng)態保(bao)(bao)護(hu)(hu)修復(fu)評估(gu)(gu)體系。《關(guan)于(yu)加強生(sheng)(sheng)態保(bao)(bao)護(hu)(hu)監管工(gong)作(zuo)的意見》要(yao)求加快完(wan)善(shan)生(sheng)(sheng)態保(bao)(bao)護(hu)(hu)修復(fu)評估(gu)(gu)體系，開展全(quan)國生(sheng)(sheng)態狀況、重點區域流域、生(sheng)(sheng)態保(bao)(bao)護(hu)(hu)紅線、自然保(bao)(bao)護(hu)(hu)地和(he)縣域重點生(sheng)(sheng)態功能區評估(gu)(gu)，從(cong)而(er)建立多層(ceng)次評估(gu)(gu)體系。同時，還應(ying)建立科(ke)學合理的生(sheng)(sheng)態保(bao)(bao)護(hu)(hu)修復(fu)監測評估(gu)(gu)指標體系，從(cong)而(er)為生(sheng)(sheng)態保(bao)(bao)護(hu)(hu)修復(fu)工(gong)作(zuo)成效評估(gu)(gu)提供依據。

三是加(jia)強部門(men)和(he)區域協(xie)作。由于生(sheng)態(tai)(tai)系統的(de)整體(ti)性(xing)、生(sheng)態(tai)(tai)治理的(de)綜合(he)性(xing)等特征，生(sheng)態(tai)(tai)保護(hu)(hu)修(xiu)復(fu)(fu)工作往(wang)往(wang)需要(yao)協(xie)調(diao)多個部門(men)、多個地區協(xie)同行動。為此，應以政策或立法的(de)形式明確生(sheng)態(tai)(tai)保護(hu)(hu)修(xiu)復(fu)(fu)工作中的(de)跨部門(men)協(xie)作機制，加(jia)強部門(men)之間的(de)溝通協(xie)作；同時，促(cu)進有關部門(men)之間在生(sheng)態(tai)(tai)保護(hu)(hu)修(xiu)復(fu)(fu)方面的(de)信息共享，提高監(jian)管(guan)效率和(he)監(jian)管(guan)水平。

四是(shi)加強(qiang)對(dui)(dui)所有(you)者(zhe)、開發者(zhe)和監管者(zhe)的監督。對(dui)(dui)這三者(zhe)進行(xing)獨立有(you)效的監督，是(shi)確保生態環(huan)境保護工(gong)作順利開展的重要手段，也是(shi)履行(xing)生態保護修復統一外部(bu)監管職責、提(ti)升監管能力(li)的重要措施(shi)。

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