南通出臺生態環境損害懲罰性賠償意見
【谷騰環保網訊】江蘇省南通市生態環境局日前印發《南通市生態環境局關于辦理生態環境損害賠償案件適用懲罰性賠償的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），就全市生態環境損害懲罰性賠償試點工作作出部署。據悉，這是全國范圍內在生態環境領域首次就生態環境損害懲罰性賠償出臺具體工作規定。
生態環境損害賠償制度改革是黨中央、國務院確定的重點改革任務之一，是生態文明體制改革的重要組成部分。南通出臺的《意見》對哪些內容進行了規定，有何創新，南通市生態環境局法規標準處負責人趙建峰就此接受了記者的采訪。
去年簽訂賠償協議380余份，有條件、有基礎就開展懲罰性賠償探索實踐
自2021年1月1日起施行的《民法典》第一千二百三十二條規定：“侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。”然而，關于生態環境損害的懲罰性賠償工作究竟如何開展，除了《民法典》的原則性規定外，當前還沒有具體的指導性規定。
作為生態環境損害賠償工作的牽頭單位，生態環境部門亟須在這一領域進行探索和取得突破。為及時推進相關工作落地，國家層面將生態環境損害懲罰性賠償作為試點改革事項，明確由江蘇省牽頭開展。根據江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳的明確部署，南通市負責承擔懲罰性賠償試點改革任務。
自2017年10月啟動生態環境損害賠償試點工作以來，南通市生態環境局積極探索、先行先試，辦理了一批具有較大影響的生態環境損害賠償案件，在細化生態環境損害賠償范圍、擴大賠償實施主體、創新損害評估方法、拓展修復執行方式、完善資金管理辦法等方面形成一批可復制、可借鑒的做法。
截至2021年底，全市累計簽訂損害賠償協議500余份，其中2021年簽訂賠償協議380余份，在生態環境損害賠償工作中已經初步積累了較為豐富的案例實踐經驗，有條件、有基礎就生態環境損害懲罰性賠償開展探索實踐。
據趙建峰介紹，目前生態環境損害賠償工作主要通過磋商等方式開展。從這個角度看，生態環境部門作為行政機關，賠償本質上是代表國家行使民事追償權，也就是說在生態環境損害賠償，特別是生態環境損害賠償磋商工作中，是作為一個民事主體而存在的。“法無禁止即可為”，在現有法律制度框架內，生態環境部門可以開展相應的實踐探索，切實為未來國家層面的制度完善貢獻基層力量。
明確“應當適用懲罰性賠償”和“可以適用懲罰性賠償”的具體情形
《意見》共四章13條，主要包括總則、適用范圍、賠償要求、附則等相關內容。
記者了解到，為準確開展懲罰性賠償工作，《意見》結合相關法律規定，在對“故意”“嚴重后果”等作出界定的同時，明確了“應當適用懲罰性賠償”的六類情形和“可以適用懲罰性賠償”的三類情形，如將“通過暗管、滲井、滲坑、灌注，篡改、偽造監測數據，或者以不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式，違法排放污染物的”直接界定為“應當適用懲罰性賠償”。
“《意見》注重懲罰性賠償判斷標準與具體適用情形的結合，有利于方便基層工作人員開展案例實踐。”趙建峰介紹說，懲罰性賠償磋商必須基于嚴謹的調查事實和證據。因此，《意見》第六條明確了執法人員在行政執法時應當重點調查收集的證據內容，第六條至第八條對相關內容進行了闡述，以便執法人員更好地貫徹執行。
此外，從理論可行性的角度，《意見》規定，懲罰性賠償金額的確定應當綜合考慮侵權人的惡意程度，侵權后果的嚴重程度，侵權人因污染環境、破壞生態行為所獲得的利益，侵權人所采取的修復措施及其效果等因素。
從實踐可操作性的角度，為確保生態環境損害賠償落實到位，《意見》對屬于“應當適用懲罰性賠償”“可以適用懲罰性賠償”兩種情形分別制定不同的系數，同時將“侵權人經濟承受能力”作為考慮因素。
據趙建峰介紹，對于涉刑事案件，考慮到一般實際賠償金額較大，且屬于“應當賠償”的范圍內。因此，《意見》確定的應當適用懲罰性賠償的起點并沒有定太高，最低系數定為1.05。
“在具體內容規定上，《意見》注重吸納《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》的相關規定，注重適用情形的融合銜接，確保權威性和有效性。同時，《意見》對懲罰性賠償的構成要件、適用條件和調查取證等方面都作出明確規定，并在第十一條規定，無法達成磋商一致意見的，可以向人民法院提起生態環境損害賠償訴訟，實現了生態環境損害懲罰性賠償磋商與訴訟的有效銜接。”趙建峰說。
就具體懲罰性賠償金包含的范圍和核定作出明確規定，確保基層便于落實
“作為基層生態環境部門具體辦理生態環境損害懲罰性賠償的一份指導性文件，《意見》在很多內容上還體現了自身的特色。”上述工作人員介紹說。
目前，《民法典》等法律法規對具體什么是“生態環境損害懲罰性賠償”并沒有明確的界定。趙建峰認為，作為基層生態環境部門，部署開展生態環境損害懲罰性賠償工作，首先要讓基層工作人員以及行政相對人（也就是生態環境損害中的侵權人）明確概念。因此，《意見》結合相關法律規定及學術觀點，就生態環境損害懲罰性賠償作出了初步界定。
在“違反法律法規”的判斷上，將環境管理中的“建設項目環境影響評價文件、建設項目竣工環境保護驗收報告、排污許可證、生態環境部門針對侵權人的書面環境管理文件等相關材料”作為判斷行為人是否存在主觀故意的認定依據，進一步提高了《意見》的針對性和適用性。
“《意見》的創新還體現在就具體懲罰性賠償金包含的范圍和核定作出了明確規定。”趙建峰介紹道。
一方面，《意見》確定的懲罰性賠償金額與已有規定并不完全一致。司法解釋明確“懲罰性賠償金數額的確定，應當以生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失數額作為計算基數。”而根據《民法典》1235條的規定，“生態環境損害調查、鑒定評估等費用；清除污染、修復生態環境費用；防止損害的發生和擴大所支出的合理費用”等本身也屬于生態環境損害賠償的范疇。因此，《意見》結合《民法典》的規定，將前述內容仍然列在懲罰性賠償金包含的范圍內。
另一方面，為確保基層便于落實，《意見》明確，實際生態環境損害賠償數額可以根據生態環境損害鑒定評估機構或者生態環境損害鑒定評估專家出具的生態環境損害鑒定評估報告或意見予以確定。
值得關注的是，《意見》綜合考慮侵權人的惡意程度、經濟承受能力、環境損害后果等因素，制定設計了《南通市生態環境局懲罰性賠償裁量計算表》，確定了“企業規模、違法責任人專業背景、超標污染物數目、污染物超標狀況、污染物排放量、污染持續時間、社會影響、污染區域”等八大類25個具體裁量標準，明確了每一個裁量標準的計算系數，將“應當適用懲罰性賠償”的賠償金額確定在實際損害數額1.05倍至兩倍之間，將“可以適用懲罰性賠償”的賠償金額確定在實際損害數額在1.05倍至1.5倍之間，切實增強基層開展生態環境損害賠償工作的操作性。
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