【谷騰環保網訊】國家溫室氣體清單編制是應對氣候變化的一項基礎性工作，同時也是氣候變化國際履約的必要義務。作為《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）締約方之一，我國迄今為止共完成5個年份的國家溫室氣體清單編制。不過，需要說明的是，我國尚未專設國家溫室氣體清單編制機構，國家清單編制高度依賴國際資金支持，所需基礎數據供應體系亟待完善，現行國家清單管理模式難以滿足《巴黎協定》實施細則的新要求，同時也不太適應國內開展碳達峰、碳中和行動的新形勢。為此，有必要加快完善國家溫室氣體清單編制管理模式，加強能力建設，促進國家清單高質量編制，提升我國氣候變化國際履約水平。

國家溫室氣體清單編制現狀

 我國已初步構建了國家溫室氣體清單編制體系。在全球環境基金（GEF）贈款支持下，我國先后3次啟動國家信息通報能力建設項目，組織國家溫室氣體清單編制，分別于2004年、2012年和2019年向UNFCCC秘書處提交《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》《中華人民共和國氣候變化第二次國家信息通報》和《中華人民共和國氣候變化第三次國家信息通報》，詳細分析了我國1994年、2005年和2010年溫室氣體排放情況；2017年和2019年提交了《中華人民共和國氣候變化第一次兩年更新報告》《中華人民共和國氣候變化第二次兩年更新報告》，分別披露了2012年和2014年國家溫室氣體排放信息。

 國家清單編制工作機制基本確立。現階段，在國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組指導下，生態環境部總體負責國家溫室氣體清單編制和發布工作；應對氣候變化司具體負責國家清單編制的組織管理，并通過項目招投標方式選定國家氣候戰略中心、清華大學、中國農科院、中國科學院、中國林科院和中國環科院等6家技術單位分別承擔能源活動、工業生產過程、農業活動、土地利用變化和林業、廢棄物處理領域的清單編制和報告起草工作。清單基礎數據主要協調國家統計局、主管相應行業的部委和電力、鋼鐵、石油化工等行業協會提供。

 我國清單質量逐步獲國際社會認可。UNFCCC秘書處基于我國第一次兩年更新報告所作的技術分析報告顯示，對比1994年、2005年和2012年國家溫室氣體清單，我國清單編制已從最初完全采用《IPCC國家溫室氣體清單編制指南（1996年修訂版）》過渡到眾多排放源開始采用《2006年IPCC國家溫室氣體清單編制指南》；覆蓋的排放源逐步完整，核算的溫室氣體種類從最初的二氧化碳、甲烷和氧化亞氮增加到6種；編制方法學已從采用IPCC缺省排放因子的低階方法演變成更多排放源采用本國化參數的高階方法。不過，國際專家組也明確指出，我國清單報告的透明性、排放源的完整性以及時間系列的一致性仍存在較大改進空間。

我國溫室氣體清單編制面臨的主要挑戰

 氣候變化國際履約要求日益強化。一是國家清單編制頻次大幅增加。《巴黎協定》實施細則要求，所有締約方不晚于2024年提交氣候變化透明度雙年報告，隨后每兩年提交一次，每次提交的報告應包括自2020年開始每個年度的溫室氣體排放清單。二是履約報告編制質量要求更高。新規則要求各締約方提交的年度國家溫室氣體排放清單應全面依據IPCC發布的編制指南，提供詳細計算過程，基礎數據收集與分析須更加規范。三是國際專家審評愈發嚴格。包括我國在內的所有發展中國家提交的透明度雙年報告應接受國際專家評審和多邊審議，涉及重大、持續性的問題應交由《巴黎協定》遵約委員會組織跟蹤。

 國家溫室氣體清單管理機制亟須健全。與歐美等發達經濟體不同，我國現階段國家溫室氣體清單的編制缺乏法律基礎，尚未專設國家清單編制機構，清單編制與履約報告編寫等工作主要以項目招標方式委托各研究機構實施，部分基礎數據依靠專家收集或調研估算，工作連貫性與數據可靠性均受到很大影響。我國尚未建立適應履約新規則的工作機制，國家清單和履約報告編制涉及能源、工業、農業、林業、住建等多個領域，這些領域的主管部門參與程度較低，生態環境部門跨部門協調數據、收集信息難度較大。在生態環境部內部，雖已有多年實踐積累、涵蓋多個環境要素和涉及不同排放源的生態環境調查數據，但對于編制國家清單的技術支撐還比較有限。

 能源統計基礎工作亟須夯實。我國現行能源統計工作為國家清單編制提供了重要的數據基礎，不過，仍存在一些亟待完善的地方，主要表現為：一是統計調查覆蓋范圍不全，目前能源統計側重工業能耗，農業、建筑業、交通運輸業、商業等領域能源消費統計基礎薄弱，且工業領域能耗僅涉及規模以上工業企業，規模以下能耗主要依靠統計調查隊抽樣調查進行研判。二是統計內容深度不夠，能源品種分類統計有待細化，如能源平衡表未包括薪材、秸稈等非商品能源，無風能、水能、太陽能、核能、地熱、生物質燃料等非化石能源統計細項；我國煤炭固體燃料統計僅包括煤制品、洗精煤、原煤、其他洗煤和焦炭5 項，而國際上煤炭固體燃料則涵蓋煉焦煤、次煙煤、泥煤、型煤、褐煤、其他煙煤、無煙煤、焦爐焦、氣焦和專用燃料；能源平衡表加工轉換部門中未細分自備電廠，終端部門對化石燃料的非能源利用信息披露不完整。三是統計報表單一且時效性較差，現行能源統計主要采用能源統計平衡表，可供分析的資料少、利用率低，編表所需資料缺口大，缺乏科學有效的推算方法和評估手段。

推動國家溫室氣體清單高水平編制的對策建議

 一是借鑒國際經驗，健全和完善長效的國家清單管理模式。歐盟及其成員國排放清單管理比較規范，清單管理具有良好的法律基礎，建議我國借鑒歐盟相關優良做法，專設清單編制技術機構，健全清單管理體制。歐盟針對清單工作專門出臺了《監測機制條例》，以法律授權形式明確了清單編制負責機構、配合部門以及技術支持機構。在各成員國，清單編制的第一層級為國家清單協調或指導委員會，委員會代表來自相關政府部門，其中氣候變化主管部門被指定為清單牽頭機構，對內負責年度清單的具體組織和領導工作，對外負責向歐盟委員會氣候變化行動局和公約秘書處提交清單報告及接受評審。第二層級為清單編制技術支撐機構，國家清單牽頭單位通過遴選某一研究機構負責國家清單編制的所有技術性工作，如法國跨行業大氣污染研究所（CITEPA）被指定為法國清單編制機構，同時它也是歐盟清單編制的技術單位。

 二是加強頂層設計，構筑廣泛的國家清單編制統一戰線。鑒于國家清單核算基礎數據分散在統計、農業、住建、林業等不同部門相關統計報表中的客觀情況，建議參考IPCC相關核算要求，完善國家清單核算頂層設計，強化相關統計指標口徑與范圍的一致性管理，打通跨部門數據共享渠道，壓實各部門在國家清單核算方面的責任義務，補齊在能源、農業、住建和林業等領域的編制工作短板。為適應國家清單編制頻次加密要求，建議財政部門將國家清單編制與履約相關報告編寫等的工作經費納入年度財政預算，改變目前編制工作高度依賴國際資金支持的尷尬局面。同時，建議加強統籌管理，探索在生態環境統計調查體系中增加溫室氣體相關統計指標，同時積極開展基于排放源調查數據的國家清單核算交叉驗證工作。

 三是完善能源消費統計，加強能源核算管理制度能力建設。建議對標國際增補相關能源消費統計指標，細化相關內容，完善能源平衡表體系，加快完善滿足國際履約要求的能源統計數據資源供應體系，逐步改變單純依靠全面報表的調查模式。基于大數據管理和信息化手段創新統計調查機制，推進年度調查、抽樣調查或典型調查相結合，定期（每3年—5年）組織開展一次專項調查和重點調查，及時反映能源利用效率變化，為能源活動碳排放達峰工作的開展提供有力支撐。

作者單位：生態環境部環境與經濟政策研究中心

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