生態環境治理現代化建設的四個著力點
【谷騰環保網訊】《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》明確提出，要提高生態環境治理現代化水平。
生態環境治理體系和治理能力現代化（以下簡稱“生態環境治理現代化”）需要以現代化的環境法治為保障，以有效督促各級政府履行環境保護職責為動能，以發揮市場機制作用引導企業環境守法為激勵，以公眾依法有效參與環境監督為依靠。這四個維度是生態環境治理現代化建設的重要著力點，該如何協同推進？對此，中國人民大學法學院教授、環境學院副院長竺效接受了本報專訪。
生態環境法治體系是生態環境治理體系現代化的重要保障
中國環境報：生態環境治理體系和治理能力現代化離不開法治保障，對此您怎么看？
竺效：2019年11月，黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，其中“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”是重要內容。2018年出臺的中共中央、國務院《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中明確提出，深化生態環境保護管理體制改革，完善生態環境管理制度，加快構建生態環境治理體系，健全保障舉措，增強系統性和完整性，大幅提升治理能力。同時提出從5個方面完善生態環境治理體系，其中就包括生態環境保護法治體系。可見，生態環境法治體系與生態環境治理體系相輔相成，生態環境治理體系現代化需要生態環境法治體系的發展，生態環境法治體系的發展為生態環境治理體系現代化提供保障。
生態環境法治體系是生態環境治理體系現代化的重要組成部分。生態環境治理體系現代化需要生態環境法治體系從傳統二元結構的法律關系向多元結構的法律關系轉變。隨著環境法的產生、發展與完善，西方發達國家的環境治理模式也歷經了3個階段的探索，逐步從命令控制模式向自由市場模式轉變，然后進入自由市場及政府與市場互動的環境治理模式的探索。
隨著環境立法的發展，我國環境治理模式也經歷了從政府管制到政府與社會二元合作模式，再到政府、企業、社會公眾多元互動模式的轉變。這種轉變要求對政府權力進行調整，也要求改變政府權力與企業、社會權利之間的關系，由此也亟須從法治體系上進行調整，構建多元法律關系的生態環境法治體系。可見，生態環境治理體系現代化推動著生態環境法治體系的發展完善，生態環境法治體系的現代化是生態環境治理體系現代化的重要組成部分。
從實質關系上看，由于法有目的性價值和工具價值，生態、環境法治首先直接為生態（環境）治理提供正當性保障，并在生態（環境）治理過程中提供效率保障。從形式關系上看，生態環境治理體系的轉變是通過法治的形式展現出來的，這體現為不論治理手段和治理主體都需要通過法律規范來進行規定。因此，生態環境法治體系是生態環境治理體系現代化構建的重要保障。
深化生態環境保護督察是構建現代環境治理體系的重點任務之一
中國環境報：深化生態環境保護督察是構建現代環境治理體系的重點任務之一。從“督企”到“以督政促督企”，中央生態環境保護督察不斷夯實地方黨委政府及相關部門的生態環境保護政治責任。從生態環境法治理念的角度看，這一轉變體現了哪些創新？
竺效：為保障中央環境政策得到有效執行，中央層面一直在探尋一種可以有效督促地方環境政策執行行為的機制。中央生態環保督察制度旨在轉變我國中央層面的環境監管模式，從以往的“督企”轉變為以“督政”促“督企”。從生態（環境）治理理念上看體現了兩點創新。
第一，更加突出黨委與政府在生態環境治理體系中的領導與主導地位。中央通過生態環境保護督察，壓實地方黨委和政府的環保責任，使黨的領導與政府的主導作用實現了雙重價值：一方面，領導與主導生態（環境）治理工作，建設生態文明；另一方面，擔負領導與主導責任，監督和督促其履行生態（環境）監管相關職責，在地方黨政層面形成生態（環境）保護的合力。
第二，貫徹落實生態環境多元治理體系。中央生態環保督察制度的核心功能為“督政”，并通過“督政”層層傳導壓力，督促各級黨委政府依法“督企”，即以“督政”促“督企”。并在督察過程中廣泛吸納媒體、社會公眾等主體的參與，實現社會組織與公眾廣泛通過監督地方政府環境監管履職和企業環境守法，進而依法有效參與地方生態（環境）治理。
利用市場機制推進企業切實履行生態環境保護主體責任
中國環境報：構建現代環境治理體系要以深化企業主體作用為根本。企業是履行生態環境保護責任的主體，也是市場的主體，近年來出現了哪些利用市場機制推進企業切實履行生態環境保護主體責任的做法？
竺效：目前我國已初步建立環境保護市場政策體系,形成了較為完善的市場機制，其中主要的市場機制包括企業環境信用評價、環境財政補貼、環境稅收、排污許可和排污權交易以及環境信貸、環境責任險等。
以企業環境信用評價為例，我國的企業環境信用評價工作試點和實施已經20多年，制度不斷深化完善，開展了從政策文件體系到多領域多維度的實踐探索。企業環境信用評價以“信用”將政府行政監管結果與市場內在調節相結合，共同作用于企業行為，使其基于“理性經濟人”的視角將生態（環境）成本納入考量，從而選擇主動遵守環保法律。一方面對環境信用狀況良好的企業，在同等條件下予以優先支持，正向激勵企業守法；另一方面通過聯合懲戒使失信企業在工商登記、稅收征繳、銀行貸款等經濟活動方面處處受限，負向激勵企業守法。
在碳減排領域，我國正在推行碳排放權交易，發揮市場機制的作用，形成合理碳價并向企業傳導，促使企業在利益驅動下，淘汰落后產能或加大研發投資，降低排放量。目前國家和地方層面都在積極探索推進碳排放權交易，建立交易市場，完善相關交易制度，保障碳排放權交易市場秩序，切實促進企業履行降碳減排的主體責任。
在綠色金融領域,我國逐步實施了綠色信貸、綠色保險、綠色債券等綠色金融政策。近年來為了應對氣候變化，在綠色金融領域出現了大量與減少碳排放有關的金融產品，主要包括碳信貸、碳債券、碳基金、碳互換、碳期貨期權、碳遠期、碳保險、碳理財等。
概括而言，環境保護市場機制的發展完善，一方面有助于推動企業環保主體責任的落實，另一方面有利于現代環境治理體系的不斷健全完善，形成“政府—企業—公眾(社會)”互動的新型環保格局。
我國公眾參與環境保護取得了長足進步
中國環境報：公眾參與是推進環境治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，《環境保護法》中也明確規定了公眾參與相關條款。您能否結合案例介紹一下公眾參與生態環境保護的主要形式？
竺效：在我國，公眾參與環境保護經過多年發展已取得了長足進步。法律法規中關于公眾參與的規定不斷完善，最為顯著的突破是2014年修訂的《環境保護法》首次在總則中規定了“公眾參與”基本原則，并設立了“信息公開與公眾參與”專章，對公眾參與作出了具體規定。此后，生態環境部制定了細化規則。與公眾參與相關的法律規范還分散在環境單行法及《立法法》《行政許可法》等法律法規中，共同構成了環境保護公眾參與的法律制度體系。
公眾參與環境保護包括參與環境立法、環境公共事務決策、環境司法、生態環境保護督察等多種形式。必須指出的是，環境信息公開是公眾參與環境保護的前提，無論是何種形式的參與，都建立在充分的環境信息公開基礎上。
參與立法方面，不論全國性的法律還是地方性立法，立法機關都應向社會公開草案、征求意見。2014年《環境保護法》的修訂，開創了立法草案二次公開的先河。實踐中，立法機關會充分考慮公眾提出的意見和建議，如上海等地進行垃圾分類地方立法時，公眾對垃圾分類方法、回收處置等制度設計都充分發表了意見。
就公眾參與環境行政（執法）而言，政府部門在規劃制定、環評審批、行政處罰等環境行政事務中都會為公眾提供參與渠道。以環評為例，現行法對公眾參與的時間點、參與方式、參與內容等都有細致的規定，并將公眾參與作為審批與否的重要審查因素。
就公眾參與司法而言，環境公益訴訟制度不斷完善，社會組織提起環境民事公益訴訟的案件數量持續增加，產生了綠孔雀案、騰格里沙漠案等具有重大社會影響和生態（環境）效益的案件。環境司法中陪審員和專家輔助人制度的應用與發展，使得在環境案件審理中，公眾發揮著越來越重要的作用。
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