構建基于減污降碳協同的溫室氣體管控體系
力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和，是我國基于推動構建人類命運共同體的責任擔當和實現可持續發展的內在要求做出的重大戰略決策。實現碳達峰與碳中和是一場硬仗，也是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，時間緊、任務重，亟須健全系統、科學、高效的管控體系作為強有力的支撐。
從我國溫室氣體排放管控體系現狀來看，碳排放強度管控模式取得顯著成效。截至2020年，我國單位GDP二氧化碳排放強度較2005年降低約48.4%，提前超額完成目標任務。在試點碳市場及監測—報告—核查（MRV）制度基礎上，以《碳排放權交易管理辦法（試行）》為核心，以配額總量設定與分配實施方案、核算方法與報告指南、排放報告核查指南等為技術支撐的制度體系已經形成。
為溫室氣體排放管控體系面臨的困難尋找解決方案
筆者研究認為，當前我國溫室氣體排放管控體系還面臨兩方面困難。
一是溫室氣體經濟管理手段尚不完善，行政管理手段不足。一方面，作為經濟管理手段的碳排放總量控制制度尚未建立完成，無法全面穩健推動全國碳市場的建設運轉及減碳目標實現。另一方面，當前碳排放強度和基于碳排放權交易的管控體系屬于經濟管理范疇，主要以市場經濟手段為主，缺乏必要的法律和行政管理手段。
二是未充分利用已有生態環境制度體系優勢。生態環境系統建立的環評—許可—執法的固定污染源全鏈條管控體系已經相對成熟，與當前溫室氣體管控對象基本吻合，管控內容大量重復。但是，目前兩套體系沒有全面整合銜接，未形成完整的制度合力，無法最大程度實現減污降碳協同。
對此，筆者認為，在已有的生態環境制度體系下，協同管控溫室氣體已具備較好的基礎。
一是管理對象同源。溫室氣體和常規大氣污染物的排放源具有同源性，環評—許可—執法管理和溫室氣體管控基本需求也是一致的。將環評—許可—執法作為溫室氣體管控體系的重要組成部分可以大大強化行政管理力度，提高政策實施和環境管理效能，有力推動碳減排要求的落地，實現減污降碳協同增效。
二是管理內容一致。環評和溫室氣體管控在管理內容方面存在一致性，管理要求通過排污許可證落地，通過對持證單位的執法監測、核查管理臺賬等手段，核實執行報告和排放數據的真實性，對不按證排污等情形進行處罰。而溫室氣體的監測—報告—核查（MRV）制度要求參與碳交易的企業對涉及溫室氣體排放的能源消耗和工藝過程進行監測和報告，并進行定期審核或評估。將環評—許可—執法作為溫室氣體管控體系的重要組成部分，可以大大降低溫室氣體管理的行政成本，減輕企業負擔。
三是技術要求同根。環評體系通過排放量核算與影響分析，提出預防措施和管理要求。排污許可體系以排放量為核心規范企業生產運行期的污染排放行為。溫室氣體管控技術體系目前主要包括核算指南、報告指南、核查指南，也是通過核算溫室氣體排放量，提出減排措施及管理要求，與環評、許可技術體系設計思路同根。通過在環評技術體系中增加碳排放評價指南，在許可技術體系中增加碳排放許可規范通則，可以最小代價構建系統、全面的溫室氣體管控體系，提高協同管控的科學性。
因此，應著力構建基于減污降碳協同的溫室氣體管控體系。
構建基于減污降碳協同的溫室氣體管控體系的建議
為充分發揮以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度作用，亟須構建基于減污降碳協同的溫室氣體管控體系，最大限度發揮經濟激勵和行政管理合力，全方位助力實現碳達峰與碳中和。
首先，健全法律法規體系。一是加快出臺碳排放交易管理條例，研究制訂氣候變化法。確立碳排放總量控制、碳排放權交易等制度法律地位，明確碳排放總量控制的目標、程序與規范要求，規范碳排放權交易市場行為。明確碳排放制度與其他法律法規規定的環評、許可、執法、督查等制度的銜接思路，確立減污降碳協同管控技術體系，強化綠色金融在碳排放管控體系中的法律地位和作用。
二是開展環保法等相關法律法規修訂研究。修訂環保法、大氣法，進一步加大溫室氣體與常規污染物的協同管控力度。修訂環評法，并開展排污許可管理條例修訂研究，明確將碳排放管理要求納入固定污染源環評—許可—執法全過程管理體系。
其次，進一步完善頂層設計。一是持續完善以碳排放權交易為主的經濟管理體系。建立碳排放總量控制制度，科學測算碳排放總量上限，按區域和行業合理分解，并由碳市場配額予以承接。規范綠色金融制度，充分借鑒國際成功經驗，基于碳市場設立碳金融體系，充分撬動全社會資本，在信貸、信托、融資等領域對減碳措施提供最大限度經濟支持。
二是將溫室氣體納入固定污染源行政管理體系。在“三線一單”編制過程中，將區域碳排放總量指標分解落實到空間單元。在規劃環評階段，根據能源消耗和主要產品產能，估算規劃實施后的碳排放量，并與這一區域或行業碳排放總量指標進行比對。在項目環評階段，通過增加碳評章節，核算建設項目建成后的碳排放量，以等量替代或減量替代作為審批的前提條件，提出減污降碳具體措施，并開展技術經濟論證。在排污許可階段，新增污染源排污許可證全面承接項目環評提出的碳排放總量及減污降碳技術要求，現有污染源排污許可證增加碳排放總量及污染防治可行技術，并提出監測記錄及報告要求，將碳配額及交易過程載入排污許可證，在執行報告中增加碳排放量相關信息。在執法監管階段，通過核查監測數據、環境管理臺賬、執行報告等手段，檢查碳排放量等是否符合排污許可證要求，對未按要求開展碳排放臺賬記錄，或執行報告中缺少碳排放內容的，按《排污許可管理條例》予以處罰。
第三，強化技術支撐。一是完善經濟管理技術體系。研究制定碳排放總量指標核算及分配技術指南，規范碳排放總量指標確定、考核流程及方法。按照碳市場分行業推進總體安排，加快出臺行業配額分配方案、核算及報告指南等技術文件，優化碳排放量核算方法。借鑒世界銀行環境、健康與安全指南體系，構建綠色金融準入標準體系，為碳信貸、碳信托、碳融資等提供依據。根據全生命周期碳排放管理理論，研究建立綠色產品標準體系。
二是建立碳排放行政管理技術體系。制訂出臺碳評指南，指導將碳排放納入項目環評。增加等量替代或減量替代等碳排放審批要求。排污許可技術規范增加碳排放許可規范通則，規范碳排放納入排污許可證的技術要求。研究制定碳排放執法手冊，明確如何根據《排污許可管理條例》等法律法規開展碳排放執法。
作者單位：生態環境部環境工程評估中心
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