工業大氣污染治理的環境經濟政策體系研究
摘要：分析了工業能源利用過程中大氣污染防治的環境經濟政策。從產業結構調整、能效優化、排污管理等層面對現行政策進行梳理和分析,并通過模擬中國不同類型城市的發展情景,提出對應的政策組合選擇建議:對于數量擴張型城市,可選擇增值稅優惠、信貸融資支持政策,鼓勵環境友好型、科技創新型產業的發展;對于資源依賴型城市,可選擇合理設定資源稅從價計征稅率,發展排污權交易,輔以能效領跑者制度,引導產業結構調整,鼓勵企業提高能效,并對污染物排放進行較為嚴格的管理;對于綜合發展型城市,可推行企業環保信用獎懲機制,充分發揮信用體系在現代經濟社會中的重要性,促進企業向環境友好型發展,約束和推動企業兼顧業務拓展和環境責任。
工業的快速發展依賴于大量的資源和能源消耗,由此產生的大氣污染現象已成為困擾我國經濟發展與社會進步的一個重要問題。鑒于大氣污染治理與經濟發展之間所存在的客觀矛盾,利用環境經濟政策手段治理大氣污染問題可以達到事半功倍的效果。筆者從大氣污染的源頭及末端治理層面,構建從產業結構調整到能效管理,再到排污管理的環境經濟政策體系框架;針對不同環節,深入分析重點環境經濟政策在政策設計和實行過程中所面臨的問題,并提出改進建議;結合中國發展現狀,設置了3個模擬情景,對處于不同發展階段的城市,提出對應的政策選擇建議,以期為中國形成成熟的工業大氣污染治理環境經濟政策體系提供借鑒。
1 理論基礎與關鍵問題
1.1 環境經濟政策
環境經濟政策是以環境改善為目的,利用市場經濟運轉規律,通過價格、稅費等市場經濟元素,將排污造成的社會成本內化為排污者的生產成本,引導經濟主體主動減排的一類政策。按照所依賴的環境經濟學原理,環境經濟政策可以分為調節市場和創建市場2類。調節市場型環境經濟政策是基于庇古的福利經濟學觀點,利用現有市場來實施環境管理,政府通過確定一個合理的負價格,使排污者承擔環境污染所造成的社會損失,從而消除外部性。創建市場型環境經濟政策是基于科斯新制度經濟學觀點,在沒有市場的條件下自建市場來實施環境管理,其核心是在產權明晰、交易成本低的情況下,通過市場交易提高資源配置效率。根據經濟合作與發展組織(OCED)的相關研究[1],與傳統以命令控制為主的行政手段相比,環境經濟政策對排污者的約束更多源于內在,由于環境經濟政策為微觀主體提供了選擇的自由和彈性,使其得以用最低成本達到環境標準,因此環境經濟政策具有低成本、高效率的特點。除此之外,環境經濟政策還可以為持續的環境改善提供動態激勵,持續驅動技術創新。
1.2 工業大氣污染的影響因素
長期以來,我國把增長經濟作為首要任務,以“高投入、高消耗、高污染”的粗放型模式發展,導致污染物排放量巨大,隨著工業化進程的逐步深入,大氣污染現象迅速蔓延,影響程度也日漸嚴重。嚴重的大氣污染給經濟發展、居民健康、交通出行等多個方面造成了巨大的影響與危害,成為當前社會的焦點問題之一。工業大氣污染的影響因素識別方面,目前的研究主要涉及產業結構、技術水平和排污管理,而能源結構體現在化石燃料等大氣污染源的消耗上,盡管不能等同于產業結構,但石油加工、煤炭開采和電力熱力等高耗煤行業占比高的話也意味著煤耗比例高,在此將能源結構與產業結構合并論述。
Suri等[2]驗證了能源消耗結構對環境質量的影響,指出工業化進程中國家的能源消耗結構比完成工業化國家對環境質量的影響更大。馬麗梅等[3]將煤耗比例用作能源結構和產業結構的衡量指標,指出中國能源結構的變化與PM2.5濃度的變化存在高度相關性。王青等[4]指出環境污染與各產業產值間存在協同效應,三大產業結構與環境質量之間具有因果關系,其中工業是污染排放的重要來源。邵帥等[5]針對化石燃料和來自建筑行業的揚塵,以建筑和工業增加值占GDP的比例來衡量產業結構,通過實證證明了第二產業占比增加對重污染天氣過程的加劇作用。彭鵬[6]利用太原市12個工業行業的相關面板數據,細化分析了太原市各工業產業的規模效應、結構效應和技術效應對大氣環境的影響,發現對太原市大氣環境影響最大的行業為煤炭開采和洗選業、黑色金屬冶煉和壓延加工業、石油加工和煉焦業等。關于技術水平對污染物排放量的直接影響,結論基本一致,即企業通過提高技術,可以促進減排。韓超等[7]對中國2002—2011年的行業層面數據進行測算,肯定了技術進步對行業節能減排的作用。傅強等[8]利用重慶市1999—2008年2個工業行業的相關面板數據,分析得出政府環境政策的強度提高是大氣污染物排放量降低的主要因素,技術進步對大氣環境的改善作用也在逐步顯現。魏巍賢等[9]以能源利用效率和能源清潔生產技術作為技術進步的衡量指標,在可計算一般均衡模型(CGE)框架下分析得到后者比前者對大氣污染減排的作用更明顯。對于污染物的末端治理,則是影響大氣污染物進入環境最直接的因素。
1.3 大氣污染治理與經濟發展的關系
大氣污染現象的出現,短期內會在一定程度上限制地區的經濟發展:1)由于目前我國的經濟增長在一定程度上仍依賴于高污染行業的發展,治理大氣污染將不可避免地對這些行業的生產活動造成影響;2)大氣污染物對工業生產設備的正常運轉具有一定的影響,如一些酸性污染物會加快設備的腐蝕,縮短設備的使用壽命,增加企業的生產成本。除此之外,大氣污染對人類健康的影響、由此產生的醫療費用以及時間成本損失也不容忽視。世界銀行的一項研究指出,若基于支付意愿來衡量,中國的大氣污染每年造成的經濟損失相當于國內生產總值的3.8%[10]。
從長遠角度來看,大氣污染治理是促進我國經濟轉型升級的重要因素。從英國和美國等發達國家環境污染治理的成功案例中可以發現,這些國家均有效利用了制度創新、稅制改革、金融創新等手段,既解決了環境污染問題,又促進了國家經濟結構與經濟發展方式的改進與升級,再次推進經濟發展。我國可以借助大氣污染治理的契機,創新經濟增長路徑,優化產業結構,變阻礙為動力,通過取締高耗能、高污染企業,提升環保科研技術的研發力度,積極開發可再生能源,優化調整能源消費結構,促進經濟轉型。大氣污染治理與經濟發展的作用關系如圖1所示。
圖1 大氣污染與經濟發展的作用關系
注:箭頭方向表示因果關系的作用方向,即A(原因)→B(結果);“+”表示A與B構成正因果關系,即A的正向變化會導致B的正向變化;“-”表示A與B構成負因果關系,即A的正向變化會導致B的負向變化。
Fig.1 Relationship between air pollution and economic growth
申萌等[11]認為,目前我國工業部門的節能減排政策在整體上尚未實現波特效應(促使企業通過創新提升效益,彌補由環境保護額外帶來的成本,并產生長遠市場競爭力),在制度的設計和實施上都還存在一些問題。基于大氣污染治理與經濟發展之間的聯系,以及環境經濟政策所特有的低成本、高效率并能持續促進技術創新和擴散的特點,合理設計和選擇政策工具,形成環境經濟政策體系,對工業大氣污染治理有著重要意義。
2 環境經濟政策體系構架
一個國家或地區產業結構中高污染行業和低污染行業的占比,決定著化石能源等大氣污染源的流向,企業的生產技術與能源的利用效率有著直接關聯,而企業的排污治理力度是決定大氣污染物進入環境的量的直接原因。針對不同因素,工業大氣污染的治理方向分別為產業結構調整、企業能效升級及企業末端排放治理。在產業結構調整方面,采用差異化管理、資源稅從價計征、發展綠色金融等方法;在企業能效升級方面,采用發放能效信貸以及推行能效領跑者制度等方法;在末端排放治理方面,采用征收環境保護稅,建立排污權交易市場,開展企業環境信用評價等方法。工業大氣污染治理的環境經濟政策體系構架如圖2所示。
圖2 工業大氣污染治理的環境經濟政策體系構架
Fig.2 Environmental economic policy system in industrial air pollution control
在工業大氣污染治理的環境經濟政策體系構架中,不僅包括面向產業層面的環境經濟政策(上游政策),也包括面向企業生產環節的環境經濟政策(中游政策),還包括面向企業排污環節的環境經濟政策(下游政策)。
3 環境經濟政策體系現狀
3.1 上游政策:產業結構調整
3.1.1 差別電價
差別電價政策在以耗電為主的企業和電力生產企業間有著不同的表現形式。在用能企業,依據《產業結構調整目錄》,對八大高耗能行業中的淘汰類、限制類、允許和鼓勵類企業或裝置采取不同的電價標準。目前我國的電力價格尚未充分反映電力資源的外部成本[12],在現行定價機制下,高耗能企業的低成本用電可視為得到了社會其他部門提供的高額補貼,差別電價政策可以減少這種價格扭曲,抑制高耗能企業的不合理擴張。差別電價政策是中國的節能減排政策從行政手段逐步轉向經濟手段的標志[13]。
差別電價政策自2004年起開始推行,但在推行期間,受金融危機等因素的影響,經歷了數次反復,可見我國環境政策實施上的難度。從實施標準來看,國家層面對鋼鐵行業有著明確的加價標準:淘汰類、限制類裝置所屬企業生產用電分別加價0.5和0.1元∕(kW·h),同時鼓勵各地根據實際需求制定適合的加價方案。目前,大部分省(市、自治區)對所有列入高耗能行業執行均一的、與國家對鋼鐵行業持平的加價標準,部分省(市、自治區)執行略低的加價標準。由于各地產業結構不同,不同產業對當地造成的環境影響和減排壓力也各有不同,因此地方根據實際需要對不同行業設定不同標準有助于高污染排放企業付出更高的成本[14],更有效地實現產業結構調整。根據現有情況來看,加價標準“一刀切”的情況廣泛存在。隨著差別電價政策在全國范圍的推廣,細化行業加價標準成為該政策合理化改進的新方向。
在電力生產行業中,差別電價體現在對采取不同環保工序和排污處理設備的燃煤發電企業、可再生能源發電企業應用不同的加價政策,如燃煤發電機環保電價政策、可再生能源電價附加補貼政策等,以鼓勵發電的清潔化轉型。2015年底國家發展和改革委員會對上網電價支持標準的明確,標志著環保電價體系的初步形成[15]。
但在環保電價施行的過程中,企業違規現象頻頻發生,違規比例曾高達80%[16]。其中不僅有企業為套取補貼違規操作的主觀原因,也與現行環保電價使用污染物排放濃度小時均值法的考核方式有關。受現有技術限制,在燃煤機組啟停機期間無法避免地會出現超標排放情況,而電廠的啟停機次數與其收到的調度指令緊密相關,采用小時均值法進行考核會導致電廠被判超標排放的幾率大大增加。雖然相關文件中明確提出,因該類客觀原因導致的超標排放,可處以沒收環保電價款但免于罰款的行政處罰,但由于這類情況短期內無法改變,而依據《價格違法行為行政處罰規定》,發電企業屬于屢查屢犯當從重處罰的情形,從而產生政策上的矛盾。一種可行的解決方法是適當延長考核的取值周期,如參考美國的30日滑動平均法,從而在保證連續污染控制水平的同時有效避免上述客觀因素的影響。此外,合理的長考核周期還能賦予地方政府和污染源企業足夠的靈活性,提高監管效率[17]。
3.1.2 資源稅從價計征
煤炭資源稅自2014年12月1日起實行從價計征,規定稅率為2%~10%,具體稅率由各省級人民政府擬定并報批后決定。與傳統從量計征的資源稅制相比,從價計征使不同品種的煤炭之間拉開了稅收差距,適時反映煤價波動,有效調節煤炭資源的級差收入,是實現資源有效配置的合理手段[18]。除煤炭外,原油、天然氣及部分礦產資源也逐步實行資源稅從價計征。解洪濤等[19]在考慮8%的煤炭資源稅率、5%的油氣資源稅率及5%的金屬礦資源稅率調整的共同效應下,計算下游產業受到的沖擊,發現資源稅改革對重工業影響大于輕工業,對傳統制造業影響大于軟件等高新技術產業,對工業影響大于服務業,與我國目前的產業結構調整方向一致。
關于稅率水平的選擇,以煤炭為例,林伯強等[20]模擬了在不同煤炭資源稅率水平下,下游產業產出受到的影響,農業、服務業產出值受煤炭資源稅的影響均不明顯,而第二產業中各行業受到的影響均隨著稅率的提升而變大,影響程度為重工業>輕工業>建筑業(圖3)。可見征收從價煤炭資源稅對產業結構調整有著積極影響,且理論上稅率越高對產業結構影響越大,但基于煤炭資源在中國經濟發展中的重要地位,稅率的選擇仍需兼顧宏觀經濟的發展需求。
圖3 不同煤炭資源稅率對下游行業產出的影響[20]
Fig.3 Impact of different coal resource tax rates on downstream industry output
由于煤炭資源稅是對煤炭生產企業進行征收,因此在煤炭產量較大的地區,合理的煤炭資源稅率對當地以至全國的產業結構調整具有較大意義。將各地的原煤產量(2015年)和現行的煤炭資源稅率作對比,結果如圖4所示。從圖4可以看出,我國大部分地區現行的稅率與當地原煤產量基本相匹配,但在河南省、安徽省、河北省、黑龍江省等地,煤炭資源稅率與同等原煤生產水平的其他省份相比較低,未來可考慮進行適當調整。
圖4 2015年各地區原煤產量與煤炭資源稅率對比
注:數據來源于《中國能源統計年鑒2016》。
Fig.4 Comparison of raw coal production and coal resource tax rate in various regions in 2015
3.2 中游政策:能效優化
能源效率被稱為“第五類能源”[21],通過提高能源利用率,降低生產單位產品的能耗,從而達到在保持經濟效益不變的情況下減少污染物排放的效果。除提高能源應用技術水平外,改進運輸技術以降低能源運輸過程的損耗,優化管理制度以高效配置資源都屬于提高能效的范疇。為促進能效提升,常見的環境經濟手段包括發放能效信貸,建立能效領跑者制度,對重大技術裝備進口稅予以優惠等[9,22],主要關注對進行能效提升改造企業的財政扶持,以及對高能效企業或產品的優惠,以期激勵其他企業提高能效。
以能效領跑者制度為例,該制度通過確立行業標桿,即終端用能產品最高能效標準或工業過程產品最低生產能耗標準,鼓勵其他企業向其看齊,從而促進整個行業能效水平的提升。一些發達國家在能效領域開展了較多的領跑者制度設計與實施,都取得了較好的成效,為我國能效領跑者制度的研究與設計提供了寶貴經驗與啟示(表1)。
表1 日本、美國、中國能效領跑者制度對比
Table 1Comparison of the energy efficiency leader system in Japan, USA and China
從數據上來看,我國能效領跑者制度效果不夠理想。以合成氨行業為例,2012年,我國石油和化學工業聯合會開始對該行業的能效領跑企業名單進行篩選與發布,2014年底,能效領跑者制度實施方案在國家層面發布,而合成氨單位產品綜合能耗僅在2012—2013年和2014—2015年分別出現1次較為明顯的下降,其余年份降幅變化不大(圖5)。從企業表現來看,落后企業的參與度也遠遠不夠[23],可見能效領跑者雖然對提高能效有一定作用,但激勵效果有限,且未產生持久推動效果。為有效促進行業能效持續提升,一種可行的解決辦法是加入懲罰機制,如參考日本5年未達標產品不允許繼續銷售的規定,推動落后企業提高能效。也可以完善能效領跑者相關指標與行業標準的銜接機制[24],適時將能效領跑者指標納入強制性終端用能產品能效標準和行業能耗限額標準指標體系,實現行業能效標準的動態提升。
圖5 我國合成氨單位產品綜合能耗變化
注:數據來源于《中國能源統計年鑒2017》。
Fig.5 Changes of energy consumption for synthetic ammonia products in China
3.3 下游政策:排污管理
在排污出口端進行管理,是治理大氣污染最為立竿見影的手段。我國早期的環境政策也是以排污端監管為主,從1979年的排污收費制度,到排污許可、污染物集中處理和限期治理制度,再到排污權交易、企業環境行為評價等基于市場和信用經濟的管理制度都是對排污端監管的政策手段。排污企業可以直接提高排污治理技術,也可以通過購買第三方治理服務來達到減排目的。2018年1月1日,《中華人民共和國環境保護稅法》正式實行,取代原有針對排污行為的行政事業性收費,這一行為不僅使保護環境的稅收調節更加合理、透明和有效,也為其他領域的法制化改革起到了示范作用。
3.3.1 排污許可和排污權交易大氣排污權交易就是在一定區域內,通過確立環境允許的污染物排放限值,并將排污權商品化,允許企業之間自由交易或交換排污權,由于不同企業治污成本不同,企業比較自身治污成本和排污權交易成本,選擇最優治污方案,最終形成效率最高的排污量分配方式,其作用機理如圖6所示。從圖6可以看出,在允許排污量固定的情況下,2家企業(MC1和MC2)的邊際治污成本分別為P0和P1,保持總排污量不變,允許2家企業進行排污權交易,最終2家企業邊際治污成本調整至P2,達到降低污染治理總成本的目的。
圖6 排污權交易政策作用機理[25]
Fig.6 Function mechanism of emission rights trading policy
目前,江蘇、浙江、山西等省已實施了大氣污染物排污權交易制度。大氣污染排放總量的核定、排污權的初始分配及排污權交易市場的確立成為構建排污權交易機制的關鍵。排污許可是排污權交易的前提和基礎。我國的排污許可制度始于20世紀80年代,1991年包頭等6個城市開展了大氣排污交易試點。經過30多年的發展,形成了“以總量控制為目標,多種污染物綜合管理”的現行排污許可制度。2018年1月17日,原環境保護部印發了《排污許可管理辦法(試行)》,從排污許可證的內容、申請、核發、執行以及監管和處罰等方面,全面細化了排污許可制度的執行與管理規定。而作為與排污許可密切相關的污染物排放標準,也需要根據管理需求進行細化和完善。宋國君等[17]認為,我國現行的污染源考核標準要求過嚴,不利于企業的正常生產,建議采用績效限值標準,將減排措施的效益納入考慮范圍,而不是僅僅考慮減排量,這樣能夠為企業提供更大的靈活性,從而達到降低治污成本同時不增加污染物排放的帕累托優化效果。
3.3.2 企業環境信用評價
信用是市場經濟的基礎,現代市場經濟就是一種信用經濟。環境信用評價是指環保部門從污染防治、生態保護、環境管理、社會監督4個方面對參評企業進行綜合評價,并將評價結果作為企業在資質認定、申請行政許可、享受政策扶持時的審核因素,采取差別化的支持或懲戒方式。同時,將評價結果對全社會進行信息公開共享,金融機構在發放貸款時,也將其納入考察指標,由此約束和推動企業兼顧發展和環保,促進企業向環境友好型發展,構建環境保護“守信激勵”和“失信懲戒”機制,解決環保領域“違法成本低”的不合理局面。2013年,原環境保護部等部門聯合頒布了《企業環境信用評價辦法(試行)》,初步擬定了企業環境信用評價標準及判定方法(圖7),多地也據此制定了環境信用評價方法。但是,信用評價是建立在完善的社會信用體系的基礎上,且需與獎懲機制相配合才能發揮作用,而多數地區的配套機制建立工作相對落后,只是在原則上提出建立獎懲機制,而缺乏細化的工作條例,導致企業環境信用評價工作收效甚微,造成政府管理資源的浪費。
圖7 企業環境信用評價標準
Fig.7 Corporate environmental credit evaluation standard
4 政策組合選擇情景模擬
從目前環境經濟政策的實施情況來看,我國各省(市、自治區)的政策制定和選擇呈同質化趨勢,但由于不同政策的目標及適用條件不同,我國資源分布不均等原因,不同城市的資源稟賦和發展模式及發展水平均存在差異,因此不同城市之間也應有差異化的政策選擇空間。目前學術界普遍認為,我國城市的經濟增長方式以粗放型為主[26,27],處于向集約型轉化的發展階段,在此基礎上,王德利等[28]將中國城市群經濟增長方式細化為絕對粗放型、粗放型、集約型3類。據此,筆者設置了3種典型城市發展情景,并基于不同城市經濟增長方式的特征,提出適宜的環境經濟政策組合選擇建議。由于環境保護稅已通過法律條文明確要求實施,因此以下3種情景中均默認實施。
4.1 情景一:數量擴張型發展模式
數量擴張型發展模式是指城市經濟增長需要依靠生產要素的大量投入,通過數量增長推動經濟擴張,這類城市的經濟增長主要得益于本地資源基礎及政府的大量投資,對資源、資本及勞動力的依賴程度高。數量擴張型發展城市主要分布于我國西部地區,如北部灣城市群、蘭州西寧城市群等,隨著現代經濟發展進程的逐步深入,這種以高投入、高消耗、高污染、低收益的“三高一低”型模式發展的城市會逐漸減少。對于該類城市,經濟發展仍是其主要訴求,在發展經濟的同時,引導企業提高生產技術水平,依靠科技水平和勞動者素質的提升來提高產品的產量與質量,逐漸向集約型發展模式?洹*數量擴張型發展城市在政策選擇時,應側重鼓勵環境友好型、科技創新型產業的發展,促進原有傳統落后產業的技術升級改造及發展轉型。政策選擇建議:1)上游產業結構層面,對使用可再生能源進行發電的企業進行增值稅優惠,在保障社會用電安全的前提下實現能源供應行業的清潔化改造;2)中游能效優化層面,對于通過優化設計,更新用能設備和系統,加強能源回收利用等方式提高能源利用率,降低能源消耗的改造項目提供信貸融資支持,幫助企業更好地完成升級轉型;3)下游排污治理層面,依法征收環境保護稅,對企業排污進行管理。
4.2 情景二:資源依賴型發展模式
資源依賴型發展模式是指城市的產業長期依賴于煤炭、化工、鋼鐵等礦產資源,經濟增長方式呈高耗能、高污染的特征。與數量擴張型發展城市相比,資源依賴型發展城市的經濟主要依靠技術進步,但進程較緩。資源依賴型發展城市主要位于我國中部及東北地區,是我國重要的能源及原材料基地,如大同、撫順、鞍山等市,都是典型的資源依賴型發展城市。資源依賴型發展城市通常具有一定的經濟基礎,但產業結構失衡明顯,各企業之間的資本實力、技術水平差距較大。對于該類城市,發展替代產業、加快產業轉型是其主要的發展需求。
資源依賴型發展城市在政策選擇時,應側重引導產業結構調整,鼓勵企業提高能效,并對污染物排放進行較為嚴格的管理。政策選擇建議:1)上游產業結構層面,從價計征資源稅,對稅率水平進行合理設計,通過調節級差收入,實現資源的有效配置,由于下游產業對資源的依賴程度不盡相同,資源稅從價計征能夠有針對性地對資源依賴度高的企業造成影響,達到調整產業結構的目的;2)中游能效優化層面,推廣和優化能效領跑者制度,樹立標桿,鼓勵企業向行業標桿看齊,從而提高整個行業的能效水平;3)下游排污端治理層面,實施排污權交易,充分發揮市場的作用,在滿足區域環境目標的前提下,各排污企業可通過排污權交易互相調劑排污量,達到以最少成本減少區域排污總量的目的。
4.3 情景三:綜合發展模式
綜合發展模式是指當地已形成較為成熟的產業發展路徑,與數量擴張型發展城市相比,其行業技術水平較高,產業結構較資源依賴型發展城市更為均衡,由過去依賴傳統要素向技術進步、人力資本等創新要素升級,通過人才及其他創新驅動要素的改善推動經濟發展,可以看作是集約化程度較高的城市,如廣州、成都、武漢等市。綜合發展城市通常擁有相對較高的經濟實力,環境污染與經濟發展之間的矛盾不是很尖銳,但由于產業的多元化,該類城市往往面臨著更為復雜的環境問題。
綜合發展城市的環境經濟政策體系一般已在其歷史發展進程中初步形成,在進一步發展的政策選擇時,可充分發揮信用體系在現代經濟社會中的重要性,利用其市場經濟完善的優勢,推行企業環保信用獎懲機制,借助環保制度法規的集成平臺對企業的環境行為進行管理和約束,并通過對全社會進行信息公開共享,促使企業向環境友好型發展,建立經濟增長與污染治理兩全的健康發展模式。
5 結論
(1)環境經濟政策在工業大氣污染的治理中具有重要意義。在進行政策選擇時,應從地區產業結構調整、企業能源利用效率優化和末端排污治理三方面入手,形成工業大氣污染治理的環境經濟政策體系。
(2)整體來看,我國各省(市、自治區)的政策制定和選擇呈同質化趨勢。從具體政策的內容及實施情況來看,我國工業大氣污染治理的環境經濟政策仍存在一些不足:在產業結構調整方面,各省(市、自治區)不同行業差別電價加價標準“一刀切”的情況廣泛存在,細化行業加價標準成為該政策合理化改進的新方向,環保電價體系初步形成,但過于嚴格的考核標準使得客觀因素成為電廠合理獲取補貼的阻礙,影響政策實施效果;在能效優化層面,能效領跑者制度的激勵效果有限,且未產生持久推動效果,建議加入懲罰機制,并適時將能效領跑者指標納入強制性終端用能產品能效標準和行業能耗限額標準指標體系,實現行業能效標準的動態提升;在排污管理方面,多地環境信用評價的配套獎懲機制建立相對落后,缺乏細化的工作條例,導致企業環境信用評價工作收效甚微,并造成政府管理資源的浪費。
(3)根據我國城市經濟增長的3種典型模式及其特征,在工業大氣污染治理的環境經濟政策體系的框架下,提出差異化的環境經濟政策組合選擇建議:對于數量擴張型城市,通過產業增值稅優惠、企業能效優化信貸融資支持政策,鼓勵環境友好型、科技創新型產業的發展,促進原有傳統落后產業的技術升級改造及發展轉型;對于資源依賴型城市,合理設定資源稅從價計征稅率,發展排污權交易,輔以能效領跑者制度,引導產業結構調整,鼓勵企業提高能效,并對污染物排放進行較為嚴格的管理;對于綜合發展型城市,利用其市場經濟完善的優勢,推行企業環保信用獎懲機制,借助環保制度法規的集成平臺對企業的環境行為進行管理和約束,建立經濟增長與污染治理兩全的健康發展模式。
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