土壤本身的特性決定了其污染易、修復難、投入大、見效慢。可以預見，土壤污染防控必然是我國政府向污染“宣戰”的重要一役，既是持久戰又是攻堅戰，必須重視建立長效機制，積極削減存量、嚴格管控增量，強化標本兼治，加快推進土壤污染持續修復治理工作。  

 “日月麗乎天，百谷草木麗乎土”，土壤承載著人類與萬物的生存繁衍。然而長期以來，經濟社會快速發展，土壤污染卻如影隨形，雖經政府著力治理，污染形勢仍然嚴峻。除了傳統的農用地土壤污染問題以外，近年來產業轉型升級過程中一些化工、冶金等傳統污染企業的搬遷或關閉，又使工業污染場地問題凸顯出來。土壤污染問題廣泛關涉工業農業生產，影響國計民生乃至文明延續，土壤修復迫在眉睫、勢在必行。  

土壤污染嚴重修復進度緩慢  

 我國土壤環境狀況總體不容樂觀，耕地和工礦用地污染較為嚴重，污染物以重金屬等無機物為主。根據《全國土壤污染狀況調查公報》，從總體格局上看，全國土壤總超標率達16．1％，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例為11．2％、2．3％、1．5％和1．1％；從土地利用類型看，耕地、林地、草地土壤點位超標率分別為19．4％、10．0％、10．4％，重污染企業及周邊土壤點位超標率達36．3％，固體廢物集中處理處置場地土壤點位超標率達21．3％，采礦區土壤點位超標率達33．4％；從污染物構成看，鎘、鎳、砷分別以7．0％、4．8％、2．7％的點位超標率成為最主要的污染物，滴滴涕、多環芳烴等污染物點位超標率也相對較高。隨著資源能源消耗和人為活動強度的持續增加，土壤環境保護面臨的壓力有增無減。  

 在土壤環境狀況不容樂觀的條件下，修復工作任重道遠。當前，土壤修復已得到各級政府的重視，在國務院頒布《土十條》的基礎上，福建、安徽等20個省區市已公布地方版《土十條》，在分解細化國家標準之外，突出地方土壤環境特色：如黑龍江、吉林兩省將黑土地列為治理重點之一。然而，當前我國土壤修復能力仍然受到技術和資金的制約。技術方面，與大氣污染和水污染治理不同，土壤修復耗時長、耗力大、處理過程更繁復，加之土壤類型多樣，受體（生物、水體、空氣、人體等）類型眾多，故土壤修復技術也比較復雜。目前，我國不少土壤修復技術仍停留在實驗室水平，尚沒有行之有效的技術體系，關鍵設備仍須進口。資金方面，當前土壤修復資金仰賴政府部門和土地開發商，而排污企業等造成土壤污染的主體由于產權不明、規模有限等原因難以提供足夠的資金，“誰污染，誰治理”的原則貫徹步履維艱、難以推進，致使我國土壤修復能力難以快速提高，增量污染問題依然嚴峻，“毒地”現象屢見不鮮。  

制度短板制約土壤修復  

 “看得見的污染，看不見的制度”。當前土壤污染防治除技術性困難之外，還存在一些制度空白，這些空白成為提升土壤污染防治工作的瓶頸。彌補制度缺失，才能為治理開門引路、保駕護航。  

 一是污染底數不清，現有數據較為粗糙。土壤污染的“家底”是所有防治工作的前提和基礎。我國尚未建立起按照污染程度進行分類的農用地清單和污染地塊清單，監管依據不足。盡管《全國土壤污染狀況調查公報》公布了一些土壤污染檢測數據，但是調查點位設置較為稀疏，數據難以準確代表土壤污染的分布及狀況，部分地區甚至缺乏監測點位和人員配置。因此，亟須以農用地和重點行業的企業用地為重心開展土壤污染狀況的詳查。  

 二是制度體系尚待完善，法治保障仍須加強。當前，我國的土壤污染法律體系還未建立起來，相關規定散見于其他環境污染法律法規中。法律體系可以預防土壤污染違法行為，然而，目前法律缺位致使法律責任、主體等認定存難，加劇了有關土壤污染違法案件的處理難度；同時，法律還可以就治污手段作出規定，目前我國較少采用經濟手段，如引導市場行為的鼓勵政策。美國在土壤污染的管理方面，以《環境應對、賠償和責任綜合法》為基礎建立了超級基金場地管理制度，包括責任追究、修復響應和污染賠償，也就是“誰污染，誰治理”及“誰污染，誰擔責”，有力地震懾了污染者，反過來起到了污染防治的效果。此外，由于監管未實現完全的有法可依，加上各地土壤環境監測、監督執法、風險預警體系建設嚴重滯后，難以對轄區內土壤環境實施有效監控。  

 三是標準規范精細度低，技術體系亟待完善。現行的土壤環境標準不健全，使得目前土壤環境污染評價與分區都缺乏適當的依據。目前執行的《土壤環境質量標準》（1995）粗泛且針對性弱，雖然2014年環保部發布了建設用地土壤環境調查、監測、評估、修復系列標準作為補充，但總體上看還存在諸多問題。一是土壤標準制定過分要求統一，未充分考慮我國土壤類型復雜的現實情況，沒有實現因地制宜；二是污染物項目較少，尤其是有機污染物種類偏少；三是重金屬污染物指標注重總量控制，但土壤污染主要是由有效態構成，總量不能準確反映土壤受到的實際影響；四是現行標準的制定未充分考慮土壤對生物受體的毒性效應。  

土壤修復需要政策與市場的雙重助力  

 土壤本身的特性決定了其污染易、修復難、投入大、見效慢。可以預見，土壤污染防控必然是我國政府向污染“宣戰”的重要一役，既是持久戰又是攻堅戰，必須重視建立長效機制，積極削減存量、嚴格管控增量，強化標本兼治，加快推進土壤污染持續修復治理工作。  

 第一，防治土壤污染，完善制度先行。首先，須結合《土十條》的實施，加快土壤污染防治立法。堅持“保護優先、預防為主、防治結合”的方針和“分類、分區、分目標管理”的原則，建立符合中國國情的土壤污染防治體系。在防治體系中重點要設立公平合理的責任認定原則，并根據不同的法律責任主體規定相應的法律責任，實踐“誰污染，誰負責”原則。其次，盡快修訂《土壤環境質量標準》等相關標準，如污染土壤治理與修復、重點區域行業重金屬污染物排放限值、主要污染物分析測試方法、土壤標準樣品等標準，以及風險評估、土壤污染治理與修復等技術規范，滿足土壤環境監管工作的需要。再次，創新監管模式，提升監管能力。如在場地監管方面，根據美國新澤西州的經驗，采用目標導向模式，推進實現系統的項目計劃、動態的工作策略和實時的測量技術動態一體化互動的場地管理，以降低場地調查和修復過程中的種種不確定性。  

 第二，制定市場規則，刺激修復活力。土壤修復還要善于利于經濟手段，重點在于制定市場規則、引導資源配置。在投融資、稅收、補貼等方面，扶持跨區域、區域內環保設施統一規劃、統一建設、統一運營，實現環保基礎設施一體化管理。以市域、縣域為單元，加快完善環境調查、分析測試、風險評估、治理與修復工程設計和施工等全過程產業鏈發展，打通“閉塞”環節，發揮“互聯網＋”在全產業鏈中的作用，促進土壤、水、大氣污染協同治理產業。通過政府和社會資本合作（PPP）模式，加大政府購買服務力度，帶動更多社會資本參與污染協同治理。發揮政策性和開發性金融機構引導作用，為跨區域、多介質協同治理的重大污染防治項目提供支持。  

 第三，呼喚可實踐、符合現狀需求的新技術。我國的污染土壤修復技術研發應該為解決農田土壤污染、工業場地土壤污染、礦區及周邊土壤污染以及生態敏感的濕地土壤污染等問題提供技術支持，這就需要研發能適用于不同土壤類型與條件、不同土地利用方式和不同污染類型與程度的土壤修復技術。針對受重金屬和有機物污染的農業土壤或濕地土壤，需要著力發展更安全、低成本、環境友好、能大面積應用的生物修復技術和物化穩定技術，實現邊修復邊生產，以保障農產品安全和生態安全。針對工礦企業廢棄的化工、冶煉等各類重污染場地土壤，需要著力發展具有場地針對性、能滿足安全與再開發利用目標的修復工程技術，開發具有自主知識產權的成套修復技術與設備，形成系統的場地土壤修復標準和技術規范，以保障人居環境安全健康。針對各類礦區及尾礦污染土壤，現階段需要著力研究能控制水土流失與污染物擴散的生物穩定與生態工程修復技術，以保障礦區及周邊生態環境安全，并提高其生態服務價值。  

（作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所）

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