流域環境監管機構設置需厘清四種關系
有必要結合《水污染防治法》的修訂，在立法上明確流域水環境管理的體制，明確統管與分管之間的權責邊界，并使相關法律之間保持相互一致或者銜接。
◆李國軍
現行的環境管理體制，無論是統管部門還是分管部門，都是按行政區劃分要素設置的，缺少針對流域全系統、全要素的綜合管理。面對當前流域生態系統呈現的結構性、功能性破壞情況，現行管理模式已經不能適應生態保護的新要求。因此，建立高效、權威的流域管理機構，對流域水環境保護實行統一監管和執法勢在必行。
目前，我國的流域管理機構分為兩類：一類是水利部設置的流域水行政管理機構；一類是水利部和環境保護部雙重管理的流域水資源保護機構。水資源保護機構作為流域水行政管理機構的單列機構，以水利部的領導為主，更多地體現在對水資源開發使用的管理上，而缺少對水環境保護的監管和執法。在省級層面，遼寧省曾有過按流域設置管理機構的嘗試，在全國首次為河流“劃區設局”，成立了遼河保護區管理局，但并沒有形成可復制、可推廣的成型經驗。
今年2月初，中央深改組第32次會議審議通過了《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》。而去年中辦和國辦印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，也明確了“試點省份要積極探索按流域設置環境監管和行政執法機構、跨地區環保機構，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量”的要求。
以流域為管理單元，遵循了生態系統的整體性、系統性，更符合水環境保護的內在規律，也利于破解當前區域分割式監管和執法的困境，提高流域水環境保護的整體成效。
筆者以為，按流域設置環境監管和行政執法機構，應結合省以下監測監察執法垂直管理改革，在國家、省、市3個層面來統籌考慮。
在國家層面，依托現有流域水資源保護機構成立流域水環境保護機構；在省級層面，通過整合或調整現有涉水部門水環境管理的相關職能，組建流域水環境保護或監察執法機構；在市級層面，整合現有區縣環境執法力量，設置流域水環境執法機構。
為確保流域環境管理體系科學運行并發揮出整體效能，筆者認為，當前需要厘清4種關系。
首先，厘清流域水環境保護相關法律之間的關系，確保法律界定和授權要明確統一。
法律法規是政府部門設置機構和明確職責的重要依據。現行的水環境保護相關法律主要有《環境保護法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等。《水法》明確“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”、“國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責”。《水污染防治法》明確了水污染防治實行統一管理與分部門管理相結合的監管體制，但沒有針對流域水環境保護或水污染防治進行專門的明確。
水資源保護和水污染防治都是水環境保護的重要內容，但現行法律對兩者的管理體制卻并不統一。目前，我國有關環境管理體制的立法分散于各種法律法規甚至是規范性文件當中，但按流域進行水環境監管和執法尚缺少法律的支撐。
同時，單行法對于分管部門的職責界定也過于籠統和簡單。比如，對于水行政等分管部門，《水污染防治法》只提到“在各自的職責范圍內對有關水污染防治實施監督管理”，但是這個“各自的職責”是什么在法律上并沒有給出明確界定。因此，有必要結合《水污染防治法》的修訂，在立法上明確流域水環境管理的體制，明確統管與分管之間的權責邊界，并使相關法律之間保持相互一致或者銜接。
此外，也可考慮制定一部綜合性的環境管理體制立法。對當前環境管理實踐中遇到的各種難題，諸如環保部門地位、地方政府和各分管部門承擔的管理職能以及部門間相互協調、配合和監督的程序等，通過法律的形式進行明確，從而形成配套完善的法律支撐體系。
其次，厘清流域水環境保護與水資源保護之間的關系，組建國家層面的流域水環境保護機構。
水資源保護和水污染防治都是水環境保護的重要組成部分。因此，水資源保護應是水環境保護題中應有之義。目前，國家層面設置的流域水資源保護機構，雖然由水利部和環境保護部實行雙重管理，并負責水污染防治等法律法規在流域內的實施和監督檢查，但因機構性質和歷史沿革等原因，環保職能弱化，環保作用發揮有限，亟須根據形勢任務的變化進行適時可行的調整。
黨的十八屆三中全會要求“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法”。因此，國家層面可依托現有的流域水資源保護機構組建流域水環境保護機構。同時，在管理體制上，將現有的雙重領導改為單一領導；在單位性質上，由事業單位調整為由法律或國家授權的政府機構；在承擔職能上，承擔流域包括水資源保護在內的水環境保護的統一監管和執法職能，同時還包括流域水環境保護相關規劃的編制、流域內開發項目審查和監督管理、對流域各級地方政府的監督，以及跨省斷面水質監測及跨省污染糾紛處理。
第三，厘清流域環境監管執法與行政區域監管執法之間的關系，既要落實“五個統一”要求，也要實現條塊監管執法的有效銜接。
省級層面的流域水環境監管和行政執法機構，是構建流域水環境管理體系的關鍵。目前有兩種選擇：
一是一步到位。整合環保、水利、住建、國土、農業等現有涉及流域水環境監管和執法相關部門的職責，成立流域水環境管理局作為省政府直屬機構，承擔省界內流域水環境的綜合執法，并監督流域內各市縣政府貫徹落實水環境保護法律法規情況。
二是分步走。考慮到當前流域管理的實際，成立由省級環保廳（局）直接領導的流域水環境監察執法局，承擔環保部門職權范圍內的流域水環境監察執法工作，以及監督流域所在市縣政府貫徹落實水環境保護法律法規情況、協調處理跨市水污染糾紛等，對上接受國家流域水環境保護機構的業務指導。同時，在省級生態資源環境保護委員會的協調下，與相關部門開展流域水環境的聯合執法。
我國現行的是以行政區劃為界限的屬地分割式管理模式。因此，必須明確區分流域管理與區域管理的權責邊界。這里既涉及國家流域機構與省級政府及相關部門之間的關系，也涉及省級流域機構與市縣政府及相關部門的關系。流域所在市級環保部門應整合現有區縣環境執法力量，打破按行政區劃設置的模式，以重點鄉鎮為依托，轄區內分片均衡部署。在此基礎上，抽調力量組建流域水環境執法大隊，就近部署，統一負責市界內流域水環境的環境執法。同時指定有能力的區域環保分局承擔市級流域水環境監管職能。干流的環境監管執法機構必須明確，支流可根據情況自行設置。
第四，厘清流域環境監管與現行河流治理相關制度之間的關系，確保制度體系之間的良性互動。
目前，為了推動河流綜合治理，落實地方黨委、政府環境保護責任，各地區都在大力推行“河長制”。各級黨政領導層層作為河長，負責河流的治理工作。建立流域環境監管執法機構，與目前推行的河長制并不矛盾。河長制重在治污，流域環境監管重在監督和執法。但今后流域內的市縣向河流排污需要遵循統一的流域規劃和排放標準，流域內的所有項目需要經過流域管理機構的統一環評，并且受到流域環境管理機構的監督巡查。
此外，對于水環境保護，不僅地方政府要負總責，環保、水利、住建等部門也要分工明確。國務院辦公廳《關于加強環境監管執法的通知》明確“縣級以上地方各級人民政府對本行政區域環境監管執法工作負領導責任”。實行流域環境監管和執法，只是對流域水環境實行了統一監督管理，并沒有取消市級環保局派駐各縣區的環保分局，也不會影響地方目標責任制考核的實施。
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