近兩(liang)(liang)年冬(dong)天(tian)長(chang)時間、大范圍的重(zhong)污染(ran)(ran)天(tian)氣，使(shi)得(de)學界重(zhong)燃對《大氣污染(ran)(ran)防(fang)治(zhi)法(fa)(fa)(fa)》的熱議，而該(gai)法(fa)(fa)(fa)修(xiu)訂(ding)草案(an)稿在(zai)2010年1月由環保部報國務院(yuan)法(fa)(fa)(fa)制辦后，兩(liang)(liang)三年間一直處(chu)于“排期”狀(zhuang)態。面對“單(dan)行法(fa)(fa)(fa)不能(neng)定得(de)太細”、“一些環保觀念和(he)政策需要在(zai)成熟時才能(neng)寫入該(gai)法(fa)(fa)(fa)”的質疑(yi)聲，參與本(ben)輪(lun)修(xiu)訂(ding)的中國社會(hui)科(ke)學院(yuan)法(fa)(fa)(fa)學研究所(suo)常紀(ji)文教授(shou)直言：“不具有可(ke)操作性的法(fa)(fa)(fa)律不是(shi)‘善法(fa)(fa)(fa)’。”他呼吁，中國的現實往(wang)往(wang)是(shi)“事(shi)故推動(dong)立法(fa)(fa)(fa)”或“污染(ran)(ran)推動(dong)立法(fa)(fa)(fa)”，這種狀(zhuang)況亟須(xu)改變。

《經濟參(can)考(kao)報》：作為(wei)全程參(can)與本輪《大氣污(wu)染防治法(fa)(fa)》修訂的(de)環(huan)境法(fa)(fa)學專家(jia)，能否介(jie)紹一下，該(gai)法(fa)(fa)對包括(kuo)PM 2.5在內的(de)細(xi)顆(ke)粒(li)物(wu)排(pai)放(fang)控制(zhi)有何(he)重點(dian)方向？您認為(wei)控制(zhi)細(xi)顆(ke)粒(li)物(wu)排(pai)放(fang)的(de)有力抓手是什(shen)么？

常紀文：這次《大氣污(wu)染防治法》修訂稿對(dui)居民(min)家庭和餐飲行業排放(fang)的油(you)煙、建筑工(gong)地排放(fang)的揚塵、燃煤鍋爐、工(gong)業企業、汽車(che)尾氣排放(fang)的煙粉塵等污(wu)染源排放(fang)控制都做(zuo)出(chu)了(le)規定(ding)。

《經濟參考(kao)報》：目前，歐(ou)盟(meng)、美國和加拿(na)大的大氣(qi)污染聯(lian)防聯(lian)控工作(zuo)走在世界前列(lie)，其(qi)中，又以歐(ou)盟(meng)做得最為出色。您能否(fou)介紹下歐(ou)盟(meng)經驗？

常(chang)紀(ji)文：我國(guo)的區域(yu)大氣(qi)污染(ran)聯防聯控(kong)仍(reng)然處在污染(ran)控(kong)制階段(duan)，而歐盟(meng)早已超越了(le)這一階段(duan)，進入大氣(qi)質(zhi)量改善階段(duan)。

歐盟(meng)加強(qiang)區(qu)域大氣環(huan)境保(bao)護(hu)工作，首先考(kao)慮的(de)是(shi)定期(qi)制定包(bao)(bao)括區(qu)域聯防聯控(kong)目標和措施的(de)歐共體(ti)環(huan)境行(xing)動(dong)規劃(hua)，如2001年(nian)第六個行(xing)動(dong)規劃(hua)就要(yao)求歐盟(meng)制定有關空(kong)(kong)氣質(zhi)量的(de)實(shi)(shi)施戰略。由于(yu)這一行(xing)動(dong)規劃(hua)屬于(yu)政策性的(de)文(wen)件(jian)，它需要(yao)條(tiao)例、指(zhi)令等立法(fa)(fa)予以實(shi)(shi)施。為此，歐盟(meng)制定了一系(xi)列包(bao)(bao)括區(qu)域聯防聯控(kong)措施在內(nei)的(de)空(kong)(kong)氣保(bao)護(hu)立法(fa)(fa)。歐盟(meng)各成(cheng)員國將上述大氣污染(ran)聯防聯控(kong)的(de)指(zhi)令轉化為國內(nei)的(de)法(fa)(fa)律或者(zhe)法(fa)(fa)令予以貫(guan)徹落實(shi)(shi)。

《經濟參考報》：與歐(ou)盟相比，我國的(de)大氣污染區(qu)域聯防聯控立(li)法體系存在哪些缺陷？

常紀(ji)文：一是高效(xiao)力層次的大氣環境保護立法少，而(er)且(qie)《環境保護法》過于陳舊(jiu)，不適(shi)應目前的形勢需要。

二(er)是立(li)法的協同(tong)性差，很多由國(guo)家環(huan)境(jing)(jing)保護(hu)部門(men)制(zhi)定的有利于保護(hu)區域(yu)大氣(qi)環(huan)境(jing)(jing)的規章(zhang)，難以得到其(qi)他部門(men)的立(li)法響(xiang)應。

三是現行(xing)大氣污染防(fang)治法律仍(reng)然側重于點(dian)源控制(zhi)，沒(mei)有設立(li)大氣污染區域聯(lian)防(fang)聯(lian)控的章節，缺乏以大氣污染區域聯(lian)防(fang)聯(lian)控為主(zhu)題的專門(men)條例。灰霾治理(li)光靠北京一(yi)個(ge)城(cheng)市付(fu)出努力遠遠不(bu)夠(gou)，天津(jin)、河(he)北、內蒙古、山西都要聯(lian)合采取措施。

四是(shi)現行(xing)立法仍然側重于對傳統大(da)氣污(wu)染(ran)物的(de)防控(kong)，對臭氧(yang)排放控(kong)制(zhi)的(de)規定(ding)不足，對導致酸雨污(wu)染(ran)的(de)氮氧(yang)化(hua)物、對灰霾和光化(hua)學煙霧的(de)排放控(kong)制(zhi)規定(ding)還(huan)處在初級(ji)階段(duan)。

五是現行立(li)法(fa)沒有把大氣污染區域聯防聯控上升(sheng)到保(bao)護(hu)大氣環境安(an)全(quan)的(de)高(gao)度，因而制(zhi)度建設缺乏系(xi)統性(xing)和全(quan)局性(xing)。

《經濟參考報》：那么具體到法(fa)律(lv)機(ji)制建設上，我國大氣(qi)污(wu)染區域聯(lian)(lian)防聯(lian)(lian)控和歐(ou)盟相比又有哪些不足？

常紀文：一是欠缺區(qu)域之間的大氣環(huan)境保護監督和(he)(he)法律對抗措(cuo)(cuo)施(shi)，現(xian)在的公眾(zhong)參與和(he)(he)公益訴訟規定渠道狹窄(zhai)。和(he)(he)中國(guo)的濃度(du)(du)(du)(du)排放控(kong)(kong)制(zhi)(zhi)和(he)(he)總(zong)量控(kong)(kong)制(zhi)(zhi)制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)相比，歐盟的國(guo)家排放上(shang)限制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)確(que)定了完善(shan)的配套措(cuo)(cuo)施(shi)，如(ru)國(guo)家規劃、成(cheng)員(yuan)國(guo)報告制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)、委員(yuan)會報告制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)和(he)(he)與第三國(guo)合(he)(he)作(zuo)制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)等，違反區(qu)域控(kong)(kong)制(zhi)(zhi)措(cuo)(cuo)施(shi)的規定，成(cheng)員(yuan)國(guo)還應承擔(dan)法律責任。這些措(cuo)(cuo)施(shi)，需(xu)要通(tong)過修訂《大氣污染防治法》予以引進(jin)，建立和(he)(he)完善(shan)省(sheng)際報告制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)、省(sheng)際合(he)(he)作(zuo)制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)、省(sheng)際污染補償制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)等制(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)(du)。

二(er)是缺(que)(que)乏統一(yi)的區(qu)域(yu)大(da)氣質量(liang)評(ping)價制度(du)，缺(que)(que)乏國(guo)家層面的區(qu)域(yu)大(da)氣污染(ran)補(bu)償機(ji)制。與歐盟相比，我國(guo)雖(sui)然建立了空氣質量(liang)評(ping)價指標體(ti)系，并初(chu)步建立了包括PM 2.5在(zai)內的細顆粒物空氣質量(liang)評(ping)價辦法，但(dan)僅限于工作(zuo)層面，在(zai)法律層面體(ti)現還不明顯，而且(qie)標準化(hua)、規范化(hua)、區(qu)域(yu)化(hua)、協(xie)調化(hua)還存在(zai)一(yi)定的欠缺(que)(que)。

三(san)是重點城市(shi)大氣(qi)環境(jing)保護(hu)制(zhi)(zhi)度作為一個區域(yu)(yu)性大氣(qi)污染(ran)防治法律(lv)制(zhi)(zhi)度，不適用于重點城市(shi)以外(wai)的(de)其他(ta)(ta)區域(yu)(yu)；在法律(lv)層面上(shang)缺(que)乏區域(yu)(yu)大氣(qi)環境(jing)保護(hu)的(de)目標(biao)機制(zhi)(zhi)，如(ru)缺(que)乏各省向(xiang)國家和(he)其他(ta)(ta)行政區域(yu)(yu)通報污染(ran)警戒閾的(de)信息(xi)規(gui)定(ding)。

四(si)是信息通告與報(bao)告機制(zhi)不(bu)健全(quan)，向公眾、環境組(zu)織、消費(fei)者組(zu)織、敏感人(ren)群、相關衛生(sheng)保健團體通報(bao)的制(zhi)度不(bu)健全(quan)。

五是灰霾、光化(hua)學煙霧、二氧化(hua)氮(dan)、氮(dan)氧化(hua)物的(de)聯合控制機制還(huan)不健全。

《經濟參考報(bao)》：2010年(nian)(nian)5月(yue)11日，經國(guo)務(wu)院(yuan)(yuan)批(pi)準，國(guo)務(wu)院(yuan)(yuan)辦(ban)公(gong)廳(ting)轉發了九部委共同(tong)制定的《關于(yu)推進(jin)大(da)氣污染聯防聯控(kong)工(gong)作改善(shan)區域(yu)空氣質(zhi)量的指導意見(jian)》。2012年(nian)(nian)9月(yue)27日，國(guo)務(wu)院(yuan)(yuan)批(pi)復(fu)了三部門編制的《重點(dian)區域(yu)大(da)氣污染防治(zhi)“十(shi)二(er)五(wu)”規劃》。您怎么看？

常紀文(wen)：顯(xian)然，上(shang)述文(wen)件與單個部門徑(jing)自發(fa)布(bu)的規(gui)(gui)范性文(wen)件相比，更加具有權威性、適用普遍(bian)性和政策性，但(dan)仍然不(bu)屬于專門的大氣(qi)污染聯防聯控(kong)行(xing)(xing)政法規(gui)(gui)，因為按照(zhao)《立(li)法法》規(gui)(gui)定(ding)“行(xing)(xing)政法規(gui)(gui)由(you)總理簽署(shu)國務(wu)院(yuan)(yuan)令公(gong)布(bu)”。而上(shang)述文(wen)件既不(bu)等于國務(wu)院(yuan)(yuan)發(fa)布(bu)，也不(bu)等于國務(wu)院(yuan)(yuan)辦公(gong)廳(ting)發(fa)布(bu)，效力等級(ji)充其量(liang)僅屬于行(xing)(xing)政規(gui)(gui)章。此外，和歐盟相比，我(wo)國的工作(zuo)目標制度和機制的行(xing)(xing)政管控(kong)性明顯(xian)，忽視了司(si)法機關的責任(ren)追究作(zuo)用。

《經(jing)濟參考報》：上(shang)述規(gui)劃(hua)范(fan)圍為京津冀 、 長 三 角 、 珠 三 角 地 區(qu)(簡(jian) 稱(cheng) “ 三區(qu)”)，以及遼寧中部、山(shan)東、武(wu)漢及其周邊(bian)、長株潭、成(cheng)渝、海峽西岸(an)、山(shan)西中北部、陜西關中、甘寧、新疆烏魯木齊(qi)城(cheng)市群(簡(jian)稱(cheng)“十群”)。在其中又劃(hua)分(fen)出(chu)包(bao)括47個城(cheng)市在內的重點控制區(qu)。這和(he)歐盟有何不同？

常(chang)紀文：歐盟相關指令(ling)要求，各(ge)成(cheng)員(yuan)國(guo)在其領域(yu)建立(li)“區(qu)”、“塊(kuai)”兩個基本管(guan)理(li)(li)(li)區(qu)域(yu)，空氣(qi)質(zhi)量評(ping)價和(he)空氣(qi)質(zhi)量管(guan)理(li)(li)(li)應(ying)在所有區(qu)內和(he)塊(kuai)內實行(xing)(xing)。可以說，“區(qu)”、“塊(kuai)”遍及歐盟各(ge)成(cheng)員(yuan)國(guo)領土范圍，而(er)中國(guo)的(de)(de)區(qu)域(yu)管(guan)理(li)(li)(li)范圍目前只(zhi)能是(shi)大(da)氣(qi)污染(ran)防治重點區(qu)域(yu)，以及其中的(de)(de)重點控(kong)制區(qu)。兩者(zhe)相比(bi)，前者(zhe)比(bi)后者(zhe)覆(fu)蓋的(de)(de)范圍要大(da)得多。由于區(qu)域(yu)大(da)氣(qi)環(huan)(huan)境評(ping)價與管(guan)理(li)(li)(li)不是(shi)針(zhen)(zhen)對哪個城市進行(xing)(xing)的(de)(de)，而(er)是(shi)針(zhen)(zhen)對區(qu)域(yu)大(da)氣(qi)環(huan)(huan)境特質(zhi)進行(xing)(xing)的(de)(de)，因此前者(zhe)的(de)(de)設立(li)要科學得多。

正(zheng)是因為認識到了(le)立法(fa)(fa)差距，我(wo)國正(zheng)在(zai)借鑒(jian)歐(ou)盟(meng)、美國、加(jia)拿大等發達國家或(huo)者(zhe)地(di)區的(de)(de)上(shang)述立法(fa)(fa)經(jing)驗(yan)(yan)，特別是歐(ou)盟(meng)的(de)(de)立法(fa)(fa)經(jing)驗(yan)(yan)，修訂(ding)《大氣污染防治法(fa)(fa)》。修訂(ding)的(de)(de)一(yi)個特點(dian)是考(kao)慮設(she)置專門的(de)(de)大氣污染聯(lian)(lian)防聯(lian)(lian)控章節。由于制度和(he)(he)機制的(de)(de)法(fa)(fa)律(lv)改革(ge)，一(yi)般需要先以“指導意(yi)見”或(huo)者(zhe)“建議(yi)”的(de)(de)形式(shi)試點(dian)，再把(ba)試點(dian)的(de)(de)經(jing)驗(yan)(yan)和(he)(he)教訓進行歸納，然后(hou)在(zai)法(fa)(fa)律(lv)修訂(ding)時上(shang)升到法(fa)(fa)律(lv)制度的(de)(de)層面予以確認和(he)(he)推廣。

《經(jing)濟參(can)考報》：有的(de)立法(fa)參(can)與者認為，一些大氣污染防(fang)治的(de)觀念和政(zheng)策是從發達國家引進的(de)，在(zai)中國全面推廣還太超(chao)前，還沒有經(jing)過充(chong)分的(de)實踐(jian)檢驗，不建議將其納入(ru)本輪修訂后(hou)的(de)《大氣污染防(fang)治法(fa)》。您(nin)怎(zen)么(me)看？

常紀(ji)文：早在(zai)2005年(nian)，《國務院關于落實科學(xue)發(fa)(fa)展觀加強(qiang)環(huan)(huan)境保(bao)護的(de)決定》指出：“經濟社會發(fa)(fa)展必須與環(huan)(huan)境保(bao)護相(xiang)協(xie)調(diao)。”中國文字很講究的(de)，誰(shui)跟誰(shui)相(xiang)協(xie)調(diao)，體現的(de)是誰(shui)配合(he)誰(shui)的(de)問(wen)題。因此，這句話實際上體現了“環(huan)(huan)境優先原則”。中國經濟發(fa)(fa)展到今(jin)天這樣的(de)體量，速度已經不(bu)是第一位的(de)了。

PM 2.5已經(jing)構成對中國(guo)經(jing)濟含金量的(de)(de)考驗(yan)。中國(guo)已經(jing)進入了(le)注重經(jing)濟發展質量的(de)(de)新階段，企業再不能只顧自身的(de)(de)利潤最(zui)大化而讓老百姓喝臟水、吸臟空(kong)氣，中國(guo)已經(jing)不得(de)不轉(zhuan)方(fang)式、調結構了(le)。任何(he)以現狀(zhuang)為(wei)由(you)拒絕推動環(huan)境保護改革的(de)(de)觀(guan)念，都是(shi)不可接受的(de)(de)。

還有的(de)企業(ye)抱怨，說大氣污染防(fang)治會(hui)增加(jia)企業(ye)的(de)環保成(cheng)本(ben)，增加(jia)企業(ye)的(de)環境負(fu)擔，這實際上(shang)變成(cheng)了有關利益集團(tuan)向中央(yang)和(he)地方(fang)財政伸手要錢(qian)的(de)借口———我(wo)國(guo)油價比(bi)國(guo)外高得多(duo)，我(wo)不相(xiang)信中石(shi)油、中石(shi)化升級油品質量(liang)就會(hui)虧本(ben)。

按道理說，立(li)法(fa)機關應當未雨綢繆，但中國的(de)(de)現實往(wang)(wang)往(wang)(wang)是“事故推動(dong)立(li)法(fa)”或“污(wu)染(ran)推動(dong)立(li)法(fa)”。沒爆發重(zhong)(zhong)特大(da)環境事故，沒產生大(da)規模環境污(wu)染(ran)，大(da)氣污(wu)染(ran)問題往(wang)(wang)往(wang)(wang)引不(bu)起足夠的(de)(de)重(zhong)(zhong)視(shi)。《大(da)氣污(wu)染(ran)防治法(fa)》修訂(ding)往(wang)(wang)往(wang)(wang)是被老百姓牽著鼻(bi)子走，這種狀況(kuang)要改變。

《經濟參考報》：您認為下一階段的(de)《大氣污染防治法》修訂應該如何進一步治理PM 2.5？

常紀文：首先，交(jiao)通(tong)擁(yong)(yong)堵(du)(du)也是造成灰霾天的(de)元(yuan)兇之一(yi)。本來只(zhi)燒一(yi)升油(you)，一(yi)擁(yong)(yong)堵(du)(du)要燒兩升油(you)；堵(du)(du)車時，發(fa)動機在(zai)怠速狀(zhuang)態下(xia)還(huan)會增加尾(wei)氣排放。要從大(da)氣污染防治的(de)高度來看(kan)待和(he)解決交(jiao)通(tong)擁(yong)(yong)堵(du)(du)問題。要優化交(jiao)通(tong)管(guan)理(li)體系，如(ru)借鑒歐(ou)洲(zhou)經驗將狹窄街(jie)道(dao)改為單行道(dao)。與此同(tong)時，要注重(zhong)提(ti)高汽車的(de)燃油(you)經濟性和(he)尾(wei)氣凈(jing)化能(neng)力，做到既節能(neng)又(you)環保。

其次，我國(guo)城市(shi)大(da)氣(qi)污(wu)染有(you)相當一部(bu)分來(lai)自居(ju)民家(jia)庭和餐飲(yin)行(xing)業(ye)的(de)(de)油(you)(you)(you)煙排放。北京、上(shang)海等大(da)型城市(shi)幾乎(hu)是一家(jia)一個抽(chou)油(you)(you)(you)煙機，把煤氣(qi)燃燒產生(sheng)的(de)(de)煙粉塵往空中吹。此外，我國(guo)的(de)(de)食(shi)用油(you)(you)(you)和抽(chou)油(you)(you)(you)煙機的(de)(de)質量(liang)(liang)都比發達國(guo)家(jia)差，炒菜過程中的(de)(de)油(you)(you)(you)煙排放量(liang)(liang)也就比發達國(guo)家(jia)多。這方面的(de)(de)改進措施要在(zai)《大(da)氣(qi)污(wu)染防治法(fa)》修訂(ding)中有(you)所體現。

再次，一旦重(zhong)污染天氣(qi)(qi)爆發，要在(zai)(zai)立法上向公(gong)務用(yong)車限(xian)行下(xia)手(shou)，不僅(jin)應該從目前北京(jing)停(ting)駛1/3公(gong)務用(yong)車擴展(zhan)至停(ting)駛所有(you)公(gong)務用(yong)車(執法車輛除外)，還應在(zai)(zai)中(zhong)長期內(nei)逐步(bu)取消省部(bu)級以(yi)下(xia)官員的公(gong)務用(yong)車，實行補貼貨幣化改(gai)(gai)革———政(zheng)府部(bu)門應該為改(gai)(gai)善空氣(qi)(qi)質量做出垂范。

最后(hou)，北方居民(min)(min)(min)過(guo)(guo)冬(dong)(dong)在家(jia)穿襯衣(yi)或薄毛衣(yi)的(de)取(qu)暖(nuan)模(mo)式值得商(shang)榷。南方居民(min)(min)(min)在家(jia)過(guo)(guo)冬(dong)(dong)要穿棉襖，為什么北方就可以通過(guo)(guo)燃煤取(qu)暖(nuan)享受高溫，并因此向空(kong)氣中(zhong)排(pai)放大(da)量污染物呢(ni)？我建議，本輪《大(da)氣污染防治法》修訂(ding)明確(que)規定兩(liang)點：一是(shi)居民(min)(min)(min)家(jia)庭取(qu)暖(nuan)借鑒歐洲經(jing)驗，由固定收費(fei)改為按流量收費(fei)，居民(min)(min)(min)出門關(guan)空(kong)調(diao)的(de)同時也要關(guan)暖(nuan)氣；二(er)是(shi)公(gong)共場所取(qu)暖(nuan)實施(shi)限溫令，室內最高溫度不能超過(guo)(guo)16或18攝氏度，并借助現階段(duan)的(de)能源消(xiao)費(fei)總量控制政(zheng)策(ce)，對公(gong)共場合(he)取(qu)暖(nuan)超額用(yong)電實施(shi)懲罰性電價。

《經濟參考報(bao)》：環境法(fa)學界還有一(yi)種(zhong)觀點認為，《大氣(qi)污染防治法(fa)》與“實施條例”和(he)“指導意見(jian)”不(bu)(bu)同，不(bu)(bu)能規定(ding)得太細，您怎(zen)么(me)看(kan)？

常紀(ji)文：作為環境(jing)基本法(fa)的(de)(de)《環境(jing)保(bao)護法(fa)》不(bu)(bu)能在大(da)氣這一方(fang)面過(guo)多(duo)著(zhu)(zhu)墨(mo)，這就意味著(zhu)(zhu)作為單行法(fa)的(de)(de)《大(da)氣污(wu)染防(fang)治(zhi)法(fa)》必(bi)須(xu)具有可(ke)操作性，不(bu)(bu)能太(tai)過(guo)綜合，太(tai)過(guo)原則，太(tai)過(guo)寬泛。必(bi)須(xu)借(jie)助(zhu)本輪修訂，讓行政機(ji)關、企業、居民個人知道自己必(bi)須(xu)為大(da)氣污(wu)染防(fang)治(zhi)做些什(shen)么。不(bu)(bu)具有可(ke)操作性的(de)(de)法(fa)律不(bu)(bu)是善法(fa)，不(bu)(bu)解決問題的(de)(de)法(fa)律沒必(bi)要制定或修訂。

最后我想說(shuo)，在中(zhong)國搞(gao)法(fa)律(lv)，要相信政府(fu)的力(li)量。政府(fu)一旦重(zhong)視(shi)起來，很多事情是(shi)雷(lei)厲風行的。在重(zhong)污染(ran)天氣爆發之下的限行、限產(chan)等非常規手段之外，法(fa)律(lv)可以提(ti)供制度化、利長(chang)遠的有力(li)保障。

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