環境影響評(ping)價制度（以下簡稱環評(ping)）改革再(zai)起步。

在近(jin)日召(zhao)開的全(quan)國(guo)環保(bao)系統政府(fu)信息公開工作(zuo)會(hui)議上，環保(bao)部部長周生賢(xian)公開表示，環評作(zuo)為與經濟社(she)會(hui)發展聯系最(zui)為緊密的環境管理制(zhi)度，其體制(zhi)機制(zhi)亟須(xu)完善。

他進一步(bu)指出，環評(ping)改(gai)革的基本思路是，依(yi)法依(yi)規(gui)嚴格環評(ping)，加大信息公(gong)開(kai)和公(gong)眾參與力度(du)，不斷改(gai)進環評(ping)報告書審批決策(ce)體(ti)系，不斷完善環評(ping)各項(xiang)技術規(gui)范，強化環評(ping)職(zhi)能、機構、編(bian)制建設。

為(wei)此環(huan)(huan)(huan)保(bao)部(bu)將(jiang)采取多種有力的改革(ge)措(cuo)施(shi)，其(qi)中包(bao)括推動修訂《環(huan)(huan)(huan)境影響評價法(fa)》（以(yi)下簡稱《環(huan)(huan)(huan)評法(fa)》），實行環(huan)(huan)(huan)評受(shou)理、審批和驗(yan)收全過程三公(gong)開(kai)，2015年環(huan)(huan)(huan)保(bao)系統環(huan)(huan)(huan)評機(ji)構全部(bu)完(wan)成脫鉤改制，并開(kai)展專項執法(fa)檢查。

“上述改革措施(shi)如果(guo)能(neng)夠真實落實，將對完(wan)善環評(ping)(ping)制度(du)起到非常(chang)關鍵(jian)的作用。”一位(wei)地方環保廳(ting)官(guan)員對本報記者(zhe)指出，同時環評(ping)(ping)改革的一個難題(ti)，即未批先建問題(ti)非常(chang)突出，希望在未來的《環評(ping)(ping)法》修(xiu)訂中對此(ci)加大(da)處罰力度(du)。

未批先建(jian)的法律急待修(xiu)訂(ding)

周(zhou)生賢表(biao)示，將(jiang)推動修訂《環(huan)評法》和《建設項目環(huan)境(jing)(jing)保護(hu)管理(li)(li)條(tiao)例》，加強建設項目環(huan)境(jing)(jing)損(sun)益分析(xi)，研究建立環(huan)境(jing)(jing)保護(hu)成(cheng)本合理(li)(li)分攤機(ji)制。

“《環(huan)評法》從(cong)2003年出(chu)臺頒布并實施，至今已有近十年，對(dui)(dui)從(cong)源頭控制污染起到了非常好(hao)的作用，但由于對(dui)(dui)未(wei)批先(xian)建項目(mu)缺少實質性的約束，讓環(huan)保(bao)部門飽受責罵(ma)，但實際上問(wen)題不在(zai)于環(huan)保(bao)部門，而(er)在(zai)于《環(huan)評法》第(di)31條(tiao)(tiao)是一條(tiao)(tiao)惡法。”前述地(di)方環(huan)保(bao)廳官員對(dui)(dui)本報記者(zhe)指出(chu)。

根據《環評法》第31條，對未(wei)批先建情(qing)形(xing)，由環保部門責(ze)令停止(zhi)建設，限期(qi)補辦環評手續(xu)，逾期(qi)不(bu)補辦手續(xu)的，可以處5萬元(yuan)以上20萬元(yuan)以下的罰款(kuan)。

“依據上(shang)述規定，未批先建的企業回旋余地很大，只(zhi)要限期(qi)補辦了，環保部(bu)門還不(bu)能對(dui)其(qi)進行(xing)罰款，《環評法》有何威懾力可言？”環保部(bu)的一位官員分析稱，“31條”應修改為限期(qi)補辦，并可予以(yi)罰款。

該官員進一步指出(chu)，按照目前(qian)罰款上(shang)限不(bu)過20萬的規(gui)定(ding)，對很多央企、國企動輒(zhe)上(shang)億(yi)甚至幾十億(yi)的項目來說，先(xian)(xian)批(pi)后建(jian)(jian)要影(ying)響進度(du)和工(gong)期，未批(pi)先(xian)(xian)建(jian)(jian)最多才罰20萬，還真不(bu)如先(xian)(xian)開工(gong)再說，這實際在變(bian)相鼓勵企業未批(pi)先(xian)(xian)建(jian)(jian)。

這一(yi)條款的(de)危害不限于此(ci)。前述(shu)地方環(huan)(huan)保廳官員(yuan)認(ren)為“31條”中(zhong)的(de)“補(bu)辦(ban)環(huan)(huan)評手(shou)續”中(zhong)暗(an)藏玄(xuan)機，“如果在補(bu)辦(ban)環(huan)(huan)評環(huan)(huan)節，發現該項(xiang)目(mu)根(gen)本不能、不應(ying)上(shang)馬時(shi)，環(huan)(huan)保部門(men)能否(fou)真正否(fou)決(jue)這些項(xiang)目(mu)，無論項(xiang)目(mu)大小(xiao)？”“實際上(shang)很難，這暗(an)示企業可以先上(shang)車，后買票”，環(huan)(huan)評制度的(de)預(yu)防作(zuo)用蕩然(ran)無存。

對此，業界一直呼吁盡快修訂(ding)第31條。中國政(zheng)(zheng)法大學(xue)環(huan)境法學(xue)教(jiao)授、曾參與環(huan)境評(ping)價(jia)法起草(cao)的王燦發表示，建(jian)議在修法時明確(que)規(gui)定，對于未批(pi)先建(jian)的項(xiang)目(mu)，即(ji)使補辦(ban)了環(huan)評(ping)手續，如(ru)果該(gai)項(xiang)目(mu)違反有(you)關法律法規(gui)或者(zhe)政(zheng)(zheng)府規(gui)劃，環(huan)保部(bu)門也(ye)不(bu)應(ying)該(gai)批(pi)準(zhun)其(qi)環(huan)評(ping)報告。

同時，前述環保部(bu)官員(yuan)建議，由于(yu)第31條的罰(fa)(fa)款上限太低，企(qi)業“不(bu)放在眼里”，應(ying)提高罰(fa)(fa)款的額度，一種方法(fa)是(shi)(shi)直(zhi)接提高上限，另一種辦法(fa)是(shi)(shi)根據(ju)項(xiang)目(mu)投資(zi)額的一定比例來確定罰(fa)(fa)款，“罰(fa)(fa)款不(bu)是(shi)(shi)目(mu)的，目(mu)的在于(yu)督促(cu)企(qi)業在環評環節守法(fa)”。

環評受理、審批和驗(yan)收三公開

周生賢在談到(dao)環評信息公(gong)開時(shi)，特別強調將修訂《環境影響評價(jia)公(gong)眾參(can)與(yu)暫行辦(ban)法(fa)》（以下(xia)簡稱《暫行辦(ban)法(fa)》），細化和(he)規范(fan)公(gong)眾參(can)與(yu)的內容和(he)程序，創(chuang)新公(gong)眾參(can)與(yu)的組(zu)織形(xing)式，擴大(da)參(can)與(yu)范(fan)圍和(he)有效性。

《暫行辦(ban)(ban)法》制訂(ding)于2006年，不少內容已(yi)經不能(neng)滿足形(xing)勢(shi)的(de)(de)需要(yao)。在前(qian)述地方環(huan)(huan)保廳官員看來，環(huan)(huan)境信息的(de)(de)公(gong)開是(shi)公(gong)眾(zhong)參(can)(can)與環(huan)(huan)評(ping)(ping)的(de)(de)前(qian)提，可是(shi)根(gen)據《暫行辦(ban)(ban)法》，公(gong)眾(zhong)無論是(shi)參(can)(can)與規(gui)劃環(huan)(huan)評(ping)(ping)，還是(shi)參(can)(can)與項目環(huan)(huan)評(ping)(ping)，規(gui)劃的(de)(de)編制機關和項目的(de)(de)建設單位在報批環(huan)(huan)境影響報告(gao)書前(qian)，只需公(gong)布環(huan)(huan)評(ping)(ping)報告(gao)的(de)(de)部分(fen)信息，“可以而不是(shi)必須”將環(huan)(huan)評(ping)(ping)報告(gao)簡本予以公(gong)開。

同時，由于(yu)《暫行辦(ban)法》缺(que)少有效的程序(xu)規(gui)定(ding)和(he)制度保障(zhang)，沒有公眾參(can)與(yu)的具體規(gui)定(ding)和(he)具體的實施(shi)程序(xu)，導致(zhi)公眾的參(can)與(yu)存在(zai)一定(ding)的盲目性(xing)和(he)隨意(yi)性(xing)。

對此(ci)，環保部西(xi)南督查中心程為曾經公(gong)(gong)開表示，在西(xi)南欠發達地(di)區，公(gong)(gong)眾(zhong)參與形(xing)式(shi)較(jiao)單一，多為問卷調查方式(shi)，不(bu)(bu)能(neng)根據項目特點(dian)采(cai)取相應的(de)(de)信息交流方式(shi)；有(you)些建設(she)項目在向公(gong)(gong)眾(zhong)告知對環境可能(neng)造成的(de)(de)影(ying)響時(shi)，避重就輕、避實就虛，企(qi)圖蒙(meng)混過關；項目潛(qian)在的(de)(de)不(bu)(bu)利因素(su)沒有(you)及時(shi)公(gong)(gong)布，公(gong)(gong)眾(zhong)提出的(de)(de)問題不(bu)(bu)能(neng)及時(shi)反饋。

“《暫行辦(ban)法》應盡快修訂，應強化重大建設項目(mu)的信息公(gong)開，細化公(gong)眾參與的程序(xu)和方法，明確(que)項目(mu)業主對公(gong)眾意(yi)見的反饋責任。”前述地方環(huan)保廳(ting)官(guan)員表示。

根據環保部(bu)的(de)部(bu)署(shu)，在項目(mu)環評的(de)受理和審(shen)批中(zhong)，未(wei)來要將建設單位開展(zhan)公(gong)眾參與的(de)合法性、有效性、代表性、真(zhen)實(shi)性以及公(gong)眾意見(jian)采納情況作為審(shen)查(cha)重點。

周生賢表示，將(jiang)進一步強化政(zheng)務信息(xi)公開(kai)(kai)，實(shi)行環(huan)評受(shou)理、審(shen)批和(he)(he)驗(yan)收(shou)全過程三公開(kai)(kai)，即(ji)項目受(shou)理情況(kuang)和(he)(he)報(bao)告書簡本公開(kai)(kai)，項目審(shen)批情況(kuang)和(he)(he)政(zheng)府承諾公開(kai)(kai)，項目環(huan)評批復(fu)和(he)(he)驗(yan)收(shou)文件公開(kai)(kai)。

從2012年9月1日起，各級環保部(bu)門受理項(xiang)目環評時，在(zai)本(ben)部(bu)門網站上向社會公布項(xiang)目環境影響報(bao)告書(shu)簡本(ben)。

2015年環(huan)保系統環(huan)評機構全脫鉤(gou)

在上述兩(liang)項主要改(gai)革措施(shi)之(zhi)外，周生賢(xian)還表示，未來將(jiang)推進事業單(dan)位環評(ping)機構脫鉤改(gai)制，2015年環保系統環評(ping)機構脫鉤改(gai)制工作要全部完(wan)成。

根(gen)據環(huan)(huan)保(bao)部2011年的(de)統計，全國環(huan)(huan)評機構(gou)共1162家，環(huan)(huan)評專(zhuan)職技術人員(yuan)達(da)30000余人，其(qi)中環(huan)(huan)評工程師9000余人。在環(huan)(huan)境保(bao)護部2010年6月發布的(de)《關于2009年環(huan)(huan)境影響(xiang)評價機構(gou)抽查情(qing)況(kuang)的(de)通報》顯(xian)示，75家被抽查的(de)環(huan)(huan)評機構(gou)中，30家出現了(le)質(zhi)量和(he)管理問題，比(bi)例高達(da)四(si)成。

“這些質(zhi)量存(cun)在問題(ti)的環評(ping)(ping)(ping)為什么還(huan)能通(tong)過。”一(yi)位(wei)不愿公開姓(xing)名的環保專(zhuan)家指(zhi)出，這在很大程度上和(he)環評(ping)(ping)(ping)編制單位(wei)與環評(ping)(ping)(ping)審(shen)批單位(wei)具有(you)行政隸屬關系有(you)關。

“根據有(you)(you)關統(tong)計，在1162家(jia)(jia)(jia)環評機構中(zhong)，事業單位環評機構有(you)(you)576家(jia)(jia)(jia)，其中(zhong)掛靠在各(ge)級環保(bao)系統(tong)的有(you)(you)333家(jia)(jia)(jia)。”一(yi)位接(jie)近環保(bao)部(bu)的專家(jia)(jia)(jia)對本報記者(zhe)透露。

在前述(shu)地方環(huan)保(bao)廳(ting)官員看(kan)來(lai)，如果環(huan)評(ping)機構的這種體(ti)(ti)制不(bu)改變，環(huan)評(ping)審批的公正性就(jiu)難以保(bao)障，環(huan)評(ping)的審批極容易受到利(li)益和關系干擾。從改革方向來(lai)看(kan)，應(ying)讓環(huan)評(ping)機構與環(huan)保(bao)行(xing)政部門完(wan)全脫鉤，成為(wei)真正獨立的中(zhong)介服務機構、獨立的市場主體(ti)(ti)。

為此，環(huan)保部于(yu)2010年(nian)6月(yue)8日印發《關(guan)于(yu)開(kai)展事業(ye)單(dan)位(wei)環(huan)境影響評價體制改(gai)革試(shi)點工(gong)作的通(tong)知》（以下(xia)簡(jian)稱《通(tong)知》），要(yao)求每(mei)個省(sheng)區都至少提出1家單(dan)位(wei)參加(jia)試(shi)點，并于(yu)2011年(nian)6月(yue)25日之前上報。

《通(tong)知》要(yao)求，參加試點(dian)的(de)事(shi)業(ye)單位環評機(ji)構通(tong)過改革，形成具有獨立(li)法律(lv)地位的(de)企(qi)業(ye)性質的(de)環評機(ji)構。行政主管(guan)部門及其所屬的(de)公益性事(shi)業(ye)單位不得參股(gu)，在職人員不得兼任改革后環評機(ji)構的(de)法定代(dai)表(biao)人和專職環評人員。

根據環(huan)保部的(de)(de)要(yao)求(qiu)，試點單(dan)位(wei)(wei)可以自主選擇改革方式。對不以環(huan)評為主業，主要(yao)從事(shi)公益服務(wu)的(de)(de)事(shi)業單(dan)位(wei)(wei)，鼓勵其(qi)將從事(shi)環(huan)評業務(wu)的(de)(de)部門分(fen)離(li)出來(lai)，并(bing)依法組(zu)建(jian)企業；對主要(yao)從事(shi)環(huan)評業務(wu)的(de)(de)生產經營事(shi)業單(dan)位(wei)(wei)，鼓勵其(qi)轉制為企業。

但地(di)方申報情(qing)況并(bing)不積極。根據環(huan)(huan)(huan)保(bao)(bao)部(bu)2010年11月12日(ri)印發(fa)的《關于(yu)事業單(dan)(dan)位環(huan)(huan)(huan)境影響評價體制改革(ge)試點(dian)工作的有(you)關通知》顯示，第(di)一批試點(dian)單(dan)(dan)位名單(dan)(dan)僅有(you)18家，其中包括中國環(huan)(huan)(huan)科院、環(huan)(huan)(huan)保(bao)(bao)部(bu)環(huan)(huan)(huan)境發(fa)展中心、環(huan)(huan)(huan)保(bao)(bao)部(bu)南京環(huan)(huan)(huan)科所(suo)、環(huan)(huan)(huan)保(bao)(bao)部(bu)華南環(huan)(huan)(huan)科所(suo)。

2012年(nian)，環保部印(yin)發的(de)《關于(yu)事業單位(wei)環境(jing)影響評價體制改(gai)革第(di)二(er)批試點(dian)工(gong)作有關問題的(de)通(tong)知》，公布了第(di)二(er)批79家試點(dian)單位(wei)名單，其中江蘇試點(dian)最多，一(yi)省(sheng)試點(dian)單位(wei)達27家。

“由(you)于涉及到人員編制(zhi)、辦公場地等關系(xi)，試(shi)點(dian)單位將(jiang)有3年的過渡期，3年期一(yi)過，這(zhe)些(xie)環(huan)(huan)評(ping)機(ji)構(gou)(gou)(gou)將(jiang)徹底脫離環(huan)(huan)保系(xi)統，成為獨立的中(zhong)介服務(wu)機(ji)構(gou)(gou)(gou)。”一(yi)位試(shi)點(dian)地區環(huan)(huan)保廳官員對本報記者介紹，到2015年333家環(huan)(huan)保系(xi)統的環(huan)(huan)評(ping)機(ji)構(gou)(gou)(gou)全部脫鉤(gou)，難度不小。

此外，環(huan)保部從2011年8月已(yi)經開(kai)始開(kai)展對(dui)環(huan)評機構(gou)的專(zhuan)項執法檢查，檢查至2013年12月結(jie)束。

“檢查(cha)(cha)工作分為環評(ping)機構自查(cha)(cha)、省級環保(bao)部(bu)(bu)門現場(chang)檢查(cha)(cha)、我部(bu)(bu)組織抽(chou)查(cha)(cha)、復查(cha)(cha)，以及總結五個階段(duan)。”環保(bao)部(bu)(bu)的(de)一位官員(yuan)對本報介紹，在抽(chou)查(cha)(cha)階段(duan)，抽(chou)查(cha)(cha)范圍(wei)包括全國甲級環評(ping)機構和部(bu)(bu)分規模較(jiao)大(da)的(de)乙級環評(ping)機構，總數不低于500家(jia)。

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