文一波：環保PPP的夢與惑
來源(yuan)：中(zhong)國(guo)環境(jing)報 閱讀：4068 更新時(shi)間：2015-12-28 09:16
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導讀中(zhong)國(guo)生態文明論(lun)(lun)壇福州年(nian)會隆重開幕。桑德(de)集團董事長兼總裁(cai)文一(yi)波應邀(yao)在(zai)“創新機(ji)制·綠色(se)金融論(lun)(lun)壇”環節做主(zhu)題演講。就(jiu)當下(xia)環境領域炙手可(ke)熱的(de)PPP話題，文一(yi)波指出，未來三年(nian)，中(zhong)國(guo)或將成為全球(qiu)最大的(de)PPP市場，但當下(xia)PPP項(xiang)目簽約(yue)僅30%左右，簽約(yue)項(xiang)目實(shi)際進行投(tou)資的(de)僅約(yue)50%，進展遠低于預期。
12月(yue)19日，中(zhong)國生(sheng)(sheng)態文明(ming)論(lun)壇福州年會(hui)隆重開幕，這也是(shi)中(zhong)國生(sheng)(sheng)態文明(ming)論(lun)壇舉辦(ban)的第五(wu)屆。本次年會(hui)由中(zhong)國生(sheng)(sheng)態文明(ming)研(yan)究與(yu)促進會(hui)主辦(ban)，福州市(shi)人民政(zheng)府和福建(jian)省(sheng)環境保護廳承(cheng)辦(ban)，來自全國部(bu)分(fen)省(sheng)市(shi)地方黨委政(zheng)府、環保、發(fa)改、住(zhu)建(jian)、林業等相關(guan)部(bu)門、高校和科研(yan)院所、大陸和臺灣相關(guan)社團組織及(ji)企業的領導、專家和代表(biao)超過千人參會(hui)。
本次年(nian)會(hui)深入學習(xi)貫徹黨的十八(ba)大(da)和十八(ba)屆三中、四中、五中全會(hui)精(jing)神，以(yi)習(xi)近平(ping)總書記(ji)關(guan)于(yu)生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)(tai)文明(ming)建設系列重(zhong)要講話精(jing)神為(wei)指導，以(yi)“全面建設生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)(tai)文明(ming)——新(xin)(xin)常態(tai)(tai)、新(xin)(xin)理念、新(xin)(xin)起點”為(wei)主題，圍繞新(xin)(xin)常態(tai)(tai)下全面推進生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)(tai)文明(ming)建設，集(ji)思(si)廣益，建言(yan)獻策。
在“創(chuang)新機制·綠色金融論壇(tan)”環(huan)節，桑德集團董(dong)事長兼(jian)總裁文一波應邀做主題演講(jiang)，并就當下環(huan)境(jing)領(ling)域炙手可熱的PPP話題與與會嘉賓展(zhan)開(kai)分(fen)享。他(ta)認(ren)為(wei)，未來三(san)年(nian)，中國(guo)或將成為(wei)全球最大的PPP市場，但當下PPP項目(mu)簽約(yue)僅30%左(zuo)右，簽約(yue)項目(mu)實際進行投資(zi)的僅約(yue)50%，進展(zhan)遠低于(yu)預期，PPP落(luo)地難問題嚴峻。
環保PPP駛上(shang)“快車道
2015，號稱為(wei)PPP元年(nian)，各地推出項目近2000項、總投資(zi)超3萬億元。“這(zhe)個力(li)度(du)對環保(bao)產業來說著實是(shi)不小的。”文一波認為(wei)，未來三年(nian)，中國有望成(cheng)為(wei)全球最大的PPP市(shi)場。
具體說來，表現為(wei)以下幾個方面：
一是(shi)環(huan)保PPP項(xiang)(xiang)目多，比(bi)例大，增速快(kuai)。今年5月(yue)25日，發改委發布(bu)權威PPP項(xiang)(xiang)目庫(ku)，環(huan)保PPP項(xiang)(xiang)目總計達到370個(ge)，占比(bi)達35%，環(huan)保PPP項(xiang)(xiang)目增速超100%。
二是投(tou)資(zi)額相(xiang)對(dui)較小。根(gen)據項(xiang)目庫數據顯示，PPP項(xiang)目平(ping)均(jun)投(tou)資(zi)額18.9億(yi)元(yuan)，其中環保項(xiang)目平(ping)均(jun)投(tou)資(zi)額僅(jin)4.6億(yi)元(yuan)，遠低于平(ping)均(jun)值。
三(san)是(shi)水(shui)(shui)(shui)務項(xiang)目(mu)(mu)數量較多。從PPP項(xiang)目(mu)(mu)構成來看，包括供水(shui)(shui)(shui)、再生水(shui)(shui)(shui)、污水(shui)(shui)(shui)處理等(deng)在內的水(shui)(shui)(shui)務項(xiang)目(mu)(mu)數量明顯(xian)高于固(gu)廢(fei)、土壤、大氣等(deng)項(xiang)目(mu)(mu)。
四是涉細分領域較廣。包括水(shui)務項目、垃圾(ji)處理(li)(li)、建筑垃圾(ji)處置及(ji)資源(yuan)化(hua)利(li)用、流域治理(li)(li)、生(sheng)態(tai)公園建設、黑臭水(shui)體、綜(zong)合治理(li)(li)項目、海綿城市等。
五(wu)是(shi)以(yi)BOT模(mo)式(shi)居多。PPP模(mo)式(shi)是(shi)公(gong)私合營(ying)模(mo)式(shi)的泛(fan)指，其(qi)中BOT模(mo)式(shi)是(shi)市場(chang)主流，其(qi)他模(mo)式(shi)包括TOT、BOO、BTO、ROT、BOOT等。
六是較其他領域更被社會資本(ben)看(kan)好。隨(sui)著國家(jia)將環(huan)境保(bao)護定義為(wei)戰略新興產(chan)業(ye)(ye)，環(huan)保(bao)產(chan)業(ye)(ye)越發(fa)受到資本(ben)市場的(de)青睞，環(huan)保(bao)產(chan)業(ye)(ye)市值一路(lu)高漲(zhang)。
環保PPP模式(shi)的“九宗罪”
盡管PPP為環保(bao)產業(ye)良性發展(zhan)模(mo)式(shi)探索出一(yi)條(tiao)有利(li)路徑，越來(lai)(lai)越多的政(zheng)府單(dan)位(wei)、企業(ye)從中受益，但(dan)在文一(yi)波看來(lai)(lai)，環保(bao)PPP模(mo)式(shi)目前仍處于培育階段，從執(zhi)行(xing)和落(luo)地效(xiao)果來(lai)(lai)看，仍存(cun)在諸多問題：
首先(xian)是政(zheng)(zheng)出多(duo)門，中(zhong)央(yang)(yang)和地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府政(zheng)(zheng)策不匹配。去(qu)年以來，發(fa)(fa)改(gai)委(wei)、財政(zheng)(zheng)部(bu)分別發(fa)(fa)布過與(yu)(yu)PPP有關(guan)的政(zheng)(zheng)策或(huo)條文，在(zai)適用范圍、項目論證、具體操作方(fang)式等方(fang)面存在(zai)很多(duo)不同點。這些“不同點”讓地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府、社會資(zi)本左右為難。另外，地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府出臺的政(zheng)(zheng)策與(yu)(yu)中(zhong)央(yang)(yang)政(zheng)(zheng)府不匹配，對(dui)中(zhong)央(yang)(yang)政(zheng)(zheng)策的執(zhi)行(xing)存在(zai)偏差，象征(zheng)性(xing)執(zhi)行(xing)、選擇性(xing)執(zhi)行(xing)、替換(huan)性(xing)執(zhi)行(xing)現象普遍。
二是(shi)PPP被當成(cheng)政府(fu)融(rong)資(zi)、轉嫁風險(xian)工(gong)具(ju)。在一些PPP項目(mu)中，地方(fang)政府(fu)的(de)主要動機是(shi)融(rong)資(zi)和轉嫁債(zhai)(zhai)(zhai)務風險(xian)。因此，一些金(jin)(jin)融(rong)機構、投資(zi)機構與地方(fang)政府(fu)成(cheng)立PPP產業基(ji)金(jin)(jin)，實(shi)為“名股實(shi)債(zhai)(zhai)(zhai)”的(de)債(zhai)(zhai)(zhai)性(xing)融(rong)資(zi)工(gong)具(ju)。這樣(yang)的(de)后果(guo)是(shi)項目(mu)收益(yi)低、支(zhi)付保障能力(li)差，風險(xian)往往由企業承擔。
三是(shi)地方政府契約精(jing)神缺失(shi)。政府不(bu)(bu)守信用是(shi)過往PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目運作(zuo)過程中最難(nan)防(fang)控的風險，違約、欠(qian)款、價格(ge)問題(ti)等常常造成(cheng)社(she)會資(zi)本的信心不(bu)(bu)足。如鵬鷂環(huan)保集團(tuan)西寧第一、三污水(shui)廠項(xiang)(xiang)(xiang)目污水(shui)處理費被拖欠(qian)一事造成(cheng)的影響(xiang)已違背PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目的初衷。
四是(shi)政(zheng)府和社會(hui)資本(ben)法(fa)(fa)律定位不平(ping)等。PPP各主體(ti)之間法(fa)(fa)律地位應(ying)是(shi)平(ping)等的(de)(de)，但在現(xian)有的(de)(de)法(fa)(fa)律、政(zheng)策中卻未得(de)(de)以體(ti)現(xian)。一旦出現(xian)糾紛(fen)，企業合法(fa)(fa)權益將(jiang)(jiang)無(wu)法(fa)(fa)得(de)(de)到保護，亦無(wu)法(fa)(fa)對(dui)政(zheng)府追(zhui)責。《行(xing)政(zheng)訴訟法(fa)(fa)》將(jiang)(jiang)特許(xu)經營(ying)協議(yi)(yi)劃入行(xing)政(zheng)協議(yi)(yi)范圍，即民與官的(de)(de)協議(yi)(yi)。這(zhe)意味著行(xing)政(zheng)協議(yi)(yi)雙方是(shi)不平(ping)等的(de)(de)關(guan)系(xi)，與PPP模式所要求的(de)(de)平(ping)等主體(ti)之間關(guan)系(xi)存(cun)在本(ben)質矛(mao)盾。
五是(shi)不(bu)合理低(di)價中標頻發。PPP模式并未(wei)能杜(du)絕市場不(bu)公(gong)平(ping)競(jing)爭。相反，環保(bao)PPP項(xiang)目運作(zuo)和實施過(guo)程(cheng)中，惡性競(jing)爭日(ri)趨嚴重，低(di)價中標事件(jian)頻頻發生(sheng)。諸如安徽蚌埠(bu)垃(la)圾焚燒(shao)發電項(xiang)目、安慶廠網一體化PPP項(xiang)目等中標價格屢刷行業新(xin)低(di)引發熱(re)議。
六是決(jue)(jue)(jue)策(ce)周(zhou)期(qi)長。既有機制造成政府(fu)決(jue)(jue)(jue)策(ce)程(cheng)(cheng)序(xu)不(bu)清晰、決(jue)(jue)(jue)策(ce)程(cheng)(cheng)序(xu)復雜、周(zhou)期(qi)長、成本高的現象時有發(fa)生。北京第十水廠自(zi)1998年開(kai)始籌備，2012年才(cai)開(kai)工建設(she)，而這僅僅是一(yi)個縮(suo)影(ying)。
七是資(zi)金(jin)成本(ben)(ben)高(gao)、收益低。PPP項目(mu)大多特許(xu)經營期較(jiao)長，涉及資(zi)金(jin)數額(e)較(jiao)大，需通過銀行貸款(kuan)、信托、基金(jin)等多種資(zi)金(jin)介(jie)入，資(zi)金(jin)成本(ben)(ben)很(hen)(hen)高(gao)，但政府(fu)與社會資(zi)本(ben)(ben)卻很(hen)(hen)難就資(zi)金(jin)成本(ben)(ben)達成一致。
八是(shi)土地問題突(tu)出。PPP項目多屬公益性項目，招標時約定(ding)土地是(shi)劃(hua)撥(bo)，但項目公司成立后(hou)，往往又難以獲得劃(hua)撥(bo)土地使用證；國(guo)土部(bu)門要求只(zhi)能走土地出讓的途徑。項目用地進行(xing)招拍，是(shi)否(fou)能夠落入(ru)項目承(cheng)包方存在不確定(ding)性，這給(gei)PPP項目執(zhi)行(xing)帶(dai)來(lai)巨大(da)風險。
九是(shi)稅(shui)負問(wen)題堪(kan)憂。環保領域，生產成本按照市場(chang)機制(zhi)調節，服務(wu)價格則受(shou)到政(zheng)府(fu)管(guan)制(zhi)。比(bi)如，《資源綜(zong)合利用產品和(he)勞務(wu)增(zeng)值稅(shui)優惠目(mu)錄》（78號文）規定，自(zi)2015年7月(yue)1日起對垃圾(ji)、污泥(ni)、污水處(chu)理勞務(wu)征收增(zeng)值稅(shui)，這意味著項目(mu)利潤率接近貸(dai)款利率。以污水處(chu)理廠為例，新政(zheng)實施后需交(jiao)納土地使(shi)用稅(shui)、所(suo)得(de)稅(shui)、增(zeng)值稅(shui)等稅(shui)種，占比(bi)高(gao)達10%~20%。
不(bu)是所有項(xiang)目都適合PPP
PPP模式的(de)根本(ben)宗旨是政企(qi)合作、互利(li)共贏、風險共擔(dan)、全程合作。“這(zhe)可能(neng)是每一個環保企(qi)業(ye)的(de)夢(meng)想。”文一波說，“但現實(shi)情況下(xia)企(qi)業(ye)在享受PPP帶來的(de)實(shi)惠的(de)同時，也不得不面對PPP項(xiang)(xiang)目簽署、實(shi)施(shi)、運營等各環節(jie)的(de)諸多問題，不得不承受項(xiang)(xiang)目難落地、社會資本(ben)進退兩難的(de)困惑。”
對此，文一波(bo)建議，政府在(zai)發布PPP項(xiang)目時應(ying)嚴格篩選，一個標準的(de)PPP項(xiang)目，要具(ju)(ju)有(you)合(he)理(li)(li)的(de)利潤預期、必要的(de)收益保障(zhang)和(he)合(he)理(li)(li)的(de)退出機制(zhi)；應(ying)針對項(xiang)目具(ju)(ju)體情(qing)況合(he)理(li)(li)設(she)定(ding)社會資(zi)(zi)本方的(de)資(zi)(zi)格條件，不唯價(jia)定(ding)標；應(ying)深刻理(li)(li)解(jie)PPP模式(shi)內(nei)涵，規范運作(zuo)，按平(ping)等(deng)交易原則(ze)談判確立合(he)同，尊重市場規則(ze)，真(zhen)正做到公開和(he)透明；應(ying)完善法律法規、特許經營條款，明確參(can)與各方權利義務邊界(jie)，統一規范，可仿效英國(guo)，設(she)立基(ji)礎設(she)施融資(zi)(zi)中心，作(zuo)為市場融資(zi)(zi)補充等(deng)。
